在今天看見明天

轉型正義

郭淑媛、洪依婷

焦點新聞

1002期

2016-03-03 11:20

2016年,台灣三度政黨輪替,民主化的最後一哩路,卻還沒完成。《今周刊》獨家民調顯示,高達76%民眾認為,台灣尚未完成轉型正義。威權時期,因壟斷資源取得的不當利益、政府出資設立卻無法掌控的組織,該全面轉型。228紀念日,總統當選人蔡英文再次宣示:「轉型正義,是未來重要任務。」 可見,這是台灣邁向正常民主法治國家,最重要的工程。

在各國傳說中,都存在一種九頭大蛇,不但中間的頭刀槍不入,砍掉任何一個頭,另一個新頭又會長出,而牠所生存的沼澤附近土地,變得十分貧瘠;在希臘神話中,最後是大力士海克力斯運用他的智慧,成功地擊敗「九頭蛇海德拉」。
 
台灣,現在還存在一個「九頭蛇海德拉」。
 
國民黨政府在台灣統治超過半世紀,長達三十八年的戒嚴體制,是正常民主國家所沒有的,在黨國資本主義發展下,台灣的「九頭蛇海德拉」成形,不時攫取公家資源,獲得滋養與茁壯。牠的面貌多元,包括龐大的黨產與黨營事業、披著民間團體外衣的國民黨附隨組織(由政黨控制其人事、財務或業務之法人、團體或機構),以及原本是政府捐助,最後由國民黨人士或私人掌控的財團法人等。
 
世界各國從威權體制走向民主化之後,都會從不同角度切入,處理「轉型正義」問題,台灣在二○○○年第一次政黨輪替時,陳水扁政府曾著手追討過去因資源壟斷而不當取得之利益,也就是台灣的「九頭蛇海德拉」;但受限於立法院朝小野大,相關法案無法通過,再加上過去黨國不分,許多檔案資料找不到,只能一件一件地透過司法訴訟解決,追回部分當年「國庫通黨庫」的黨產。
 
 
《今周刊》獨家民調
七成六民眾表態 轉型正義未完成


不過,隨著一四年太陽花學運,年輕世代崛起,掀起改革浪潮,民心思變,從九合一選舉國民黨潰敗,到一六年第三度政黨輪替,台灣民主深化,全民都希望台灣成為健全的民主法治國家;「九頭蛇海德拉」中間那個頭,已被人民以選票壓制住,累積六、七十年的問題,終於有機會被徹底解決。即將上任總統的蔡英文,有決心成為台灣的「海克力斯」嗎?
 
這是民主化的最後一哩路,且獲多數民意支持。《今周刊》一月底委託台灣指標民調公司進行的民調(見五十六頁)顯示,高達七六.三%民眾認為,台灣經過前二次政黨輪替,沒有完成轉型正義,僅一一.四%認為已完成。題目所指的轉型正義為「追究過去政府侵犯人權或特權侵占公有財產的違法行為」。
 
進一步分析發現,有六六%的國民黨支持者認為轉型正義沒有完成,民進黨支持者則有高達八三.八%持同樣看法;各年齡層中,七九.五%的二十至二十九歲年輕人、八四.六%的四十至四十九歲中壯世代,也都認為沒有完成。
 
「年輕人有相對剝奪感,而國民黨支持者則認為,每到選舉黨產問題都變成包袱,所以承認沒有做到轉型正義。」台灣指標民調公司總經理戴立安分析。
 
而對於被視為國民黨附隨組織的救國團與婦聯會,多數受訪者也認為應該檢討。救國團因能夠長期低價購買或租用政府土地,一直存在爭議,受訪民眾六六.六%認為,應該作為轉型正義的檢討對象,僅一七.六%認為不應該檢討;其中七三.五%的二十至二十九歲年輕人,以及五四.一%的國民黨支持者、八○.六%民進黨支持者都認為應該檢討。
 
 
 
問題點〉公產遭特定團體占用
延伸黨產追討 應從爭議組織查起


國民黨政府為了照顧軍眷,成立婦聯會,並利用「勞軍捐」作為主要經費來源。但婦聯會財務不透明,並長期由國民黨掌控,引發爭議;七二.九%受訪者認為,婦聯會應作為轉型正義的檢討對象,僅一二.五%認為不應該檢討;其中高達八一.一%二十至二十九歲年輕人,以及五八.四%的國民黨支持者、八六.四%民進黨支持者都認為應該檢討。
 
「國民黨黨產與附隨組織問題不解決,就無法贏得年輕人支持,這不是藍綠對立,而是階級對立。」長年關注黨國資本主義問題的立委陳其邁說。
 
隨著時代變遷,黨產已成不公不義的象徵,蔡英文政府應將轉型正義觸角,從追討黨產延伸出去,著手處理國民黨附隨組織,及具有「占用公產」爭議的「公設財團法人」(或稱「政府捐助之財團法人」)。
 
國民黨附隨組織過去長年瓜分公家資源,婦聯會與救國團為兩大代表性組織。
 
一九五○年,時任總統蔣介石夫人蔣宋美齡成立「中華婦女反共抗俄聯合會」並擔任主任委員,九○年向內政部登記為政治團體,九六年改名「中華民國婦女聯合會」,最為人詬病的是經費來源。
 
 
 
類型一〉國民黨附隨組織
婦聯會收勞軍捐 救國團廉價租地


中華大學行政管理學系副教授曾建元曾研究指出,為了給予婦聯會以及軍人之友社(當年由國防部總政治作戰部主任蔣經國控制),穩定的經費來源,國民黨令行政院於一九五三年修正《統一捐募運動辦法》,由台灣省進出口商業同業公會發起勞軍捐款,五五年起,廠商於進口貨物時,每結匯一美元即捐款台幣五角,其中約三分之一捐給婦聯會;八一年後,稅率陸續調降,但直到八九年才停徵。
 
「勞軍捐並非法定稅捐,結餘金額至今仍是謎。」扁政府行政院黨產處理小組成員、「黨產歸零聯盟」執行長羅承宗說,依據二○○七年行政院估計,徵收三十四年的勞軍捐,總計金額高達九六九億元,若以○七年的價值估計,價值高達四六○六億元。
 
政府歷年來究竟收了多少勞軍捐及如何分配,扁政府在財政部查不到,因為依據經濟部○七年發函財政部,勞軍捐是各外匯銀行結匯時收取,再分別匯給當地進出口公會,公會依據婦聯會、軍友社當年編列的預算,撥款入專戶。《今周刊》詢問進出口公會也說:「太久,找不到資料了。」
 
婦聯會資產雄厚且組織龐大,長年由國民黨官夫人掌控,現任主委為總統府已故資政辜振甫遺孀辜嚴倬雲,常務委員包括已故副總統陳誠女兒陳幸等。這些取之於民的資產如何處理,值得正視。
 
另外,成立於一九五二年的「中國青年反共救國團」,是當年向年輕人宣傳政治思想的組織,長年辦理學生營隊活動,是許多四、五年級生重要的成長記憶。一九八九年向內政部登記為社團法人,改名為「中國青年救國團」;根據監察院二○一一年糾正案,救國團一○年的資產總額高達五十三億元。
 
扁政府時代曾針對救國團占用國有土地發起追討措施,例如○八年曾透過法律途徑,要回救國團位於台北市敦化北路的台北學苑,面積高達二六一八坪,當時市價逾百億元的土地。
 
儘管如此,監察院一一年統計,救國團承租國有非公用土地總面積十八萬二千多平方公尺( 約五萬五千坪)、建物總面積六千九百餘平方公尺(約二○八七坪),年租金僅八百多萬元;占用國有非公用土地總面積計一千五百餘平方公尺(約四五三坪)、建物總面積九千五百餘平方公尺(約二八七三坪)。
 
徵收三十幾年的勞軍捐,是婦聯會財源爭議之所在,取之於民的資產,是時候歸還了。(圖片來源/今周刊)
 
 
類型二〉政府出資成立卻脫離掌控
自行擴大基金總額 規避主管機關監督


五○、六○年代經濟起飛,當時政府捐助成立許多財團法人,帶動國家發展;但公設財團法人,或政府捐助比率五○%以下卻有實質控制權的財團法人,因用人不受公務員法規限制,經費不受國會監督,過去各部會與公營事業得以浮濫捐助設立,長年下來,部分公設財團法人竟由國民黨退休高官或私人掌控。
 
「部分公設財團法人將盈餘轉基金,變更登記財產總額,政府累計捐助基金比率及董監事席次因此降低,基金會得以擺脫政府控制。」羅承宗說。
 
監察院於二○○九年底,就財團法人各主管機關未能善盡監督管理之責,糾正行政院,其中,蔣經國國際學術交流基金會、中興工程顧問社等均遭點名。
 
蔣經國基金會一九八九年由教育部捐助三億元向法院登記成立,開始接受民間捐助。根據登記文件,蔣經國基金會募資目標為二十億元,其中教育部承諾捐助十五億元,最終也分三年捐助十四.二億元。
 
然而,蔣經國基金會持續利用民間捐助及投資盈餘擴充基金,至二○一五年,財產總額已達三十六.二億元。基金會自行認定,教育部捐助比率僅占財產總額三九%,該會屬於「民間財團法人」。
 
但監察院認為,蔣經國基金會原為政府捐助一○○%成立,基金會不得以盈餘轉基金方式變更財產總額。何況,基金會原始登記書上的二十億元募資目標,就已確立政府捐助過半精神,不容後繼者違背。
 
 
類型三〉開枝散葉 政府鞭長莫及
轉出資、改章程 就成「民間財團法人」?


政府捐助之財團法人,再轉出資設立新的財團法人,開枝散葉之後,竟變成民間財團法人,中興工程顧問社捐助成立的中興基金會,以及台灣糖業協會改名的武智基金會,即備受爭議。
 
一九九七年張有惠擔任台糖董事長任內,即開始兼任目前資產超過八十億元的「台灣糖業協會」董事長,二○○○年修改捐助章程,將董事與董事長的任命權,由台糖改成糖協本身,此後脫離官方掌控;更於○五年將糖協更名為「台灣武智紀念基金會」,遭質疑有企圖將「公產轉為私產」的嫌疑。多年纏訟下來,一四年台糖勝訴,但張有惠仍未交出印鑑、帳冊,這場打了十幾年的官司尚未全了。
 
而一九八七年由中興工程顧問社捐助成立的中興基金會,二○一五年三月改選董事時,由歐晉德當選董事長,但董事會試圖規避主管機關教育部「政府捐助財團法人須符合官派董事過半」規定,該基金會遂申請將主管機關改隸經濟部(無前述規定),遭質疑是想趕在一六年五二○政權交接前,讓三.四六億元資產脫離政府掌控,爭議爆發後,歐晉德悄然求去。
 
○六年底,行政院清查公設財團法人,曾將「台灣敦睦聯誼會」列為政府捐助成立或監管之財團法人「紅燈」警示(表示已與政府脫鉤或有重大弊端,亟須各機關優先處理者),該會於一九六一年成立,下設有圓山飯店,這也是當年黨國不分下的產物。儘管圓山飯店目前由交通部管轄,董事長皆官派,譬如民進黨政府指派經濟部前部長宗才怡;但一個民主國家需不需要國營飯店?值得商榷。
 
武智基金會脫離官方掌控,與台糖多年纏訟下來,主要官司台糖勝訴,圖為位於台北市仁愛路的辦公室,空無一人。(圖片攝影/陳俊銘)
 
 
解方一〉政府逐一清查追討
收回國有財產 國民黨附隨組織轉型


陳水扁政府當年對國民黨附隨組織與具有「占用公產」爭議的財團法人,常使不上力,「○六年以後,行政院已喊不動公務員,譬如我們請教育部清查以前多少案子包給救國團,卻查得很慢。」羅承宗說。隨著民進黨全面執政,蔡英文政府可以從行政、立法雙管齊下。
 
無論是不當黨產、附隨組織,或部分不受政府掌控的公設財團法人,都有賴於政府逐一清查,原本屬於國家資助、國有財產就應返還財政部國有財產署,如果已沒有存在價值就應解散;完成清查之後的國民黨附隨組識也該轉型。
 
《今周刊》民調發現,六四%受訪者贊同政府立法規範救國團,三一.九%受訪者認為救國團應直接解散;其中,二十至二十九歲年輕人,更有高達八○.一%支持立法規範。
 
而六二.六%受訪者,也支持婦聯會應透過立法規範,由社會公正人士擔任理監事,三四.三%受訪者認為應解散。
 
至於圓山飯店,也有六三.七%受訪者認為應朝向公開標售給民間經營,僅二六.二%主張維持現狀,由政府指派董事長。
 
 
解方二〉訂立「轉型正義三法」
管理財團法人 讓政黨公平競爭


「民眾不主張解散救國團與婦聯會,可能是認為它們長期存在有其歷史背景,絕大部分公平正義可透過制度或立法解決,希望透明化,不但有效率,也可以被監督,對圓山飯店的態度亦然。」戴立安分析。
 
透過訂立「轉型正義三法」,釐清政府與民間團體分際,解決歷史留下的包袱,並營造政黨公平競爭環境,蔡英文與新國會任重道遠。
 
「過去很多檔案已找不到,且法律不健全,想要全部追討有困難。」二○○○年扁政府上台後,現任台南市政府祕書長陳美伶,先後在法務部與行政院負責研擬與推動轉型正義相關法案。她說,希望訂定「不當黨產處理條例」與「政黨法」,讓政黨所有財產歸零,並重劃所有政黨的起跑線;但在國民黨國會多數下,兩法草案兩度送到立法院,從未交付審查。
 
而要根本處理部分公設財團法人脫離政府監管的問題,訂立「財團法人法」有其必要。行政院在○七年到一○年間曾三度將該法案送立法院審議,也遲無進展。目前數以萬計的財團法人,僅依賴《民法》中二十幾個條文監督,並由二十幾個主管機關各訂監督管理辦法,實非良策。「目前行政機關管理公設財團法人,常要透過司法訴訟,往往訴訟打完,負責人的任期也做完,財產不見得追得回來。」陳美伶說。
 
依《民法》,財團法人是向法院登記,這是一九三○年代制定的法律;扁政府的「財團法人法行政院版草案」則規定,一律行政管制,每年申報財報;另有公設財團法人回復機制,因接受民間捐贈轉為私人財團法人者,主管機關得捐贈補足差額,回復為公設財團法人,這樣才能讓資產回歸政府。
 
不過,轉型正義三法如何修訂,還有待朝野協商,尋求最大公約數。
 
除了立法管理財團法人,包括工研院、資策會等財團法人,長年接受政府巨額捐助與委辦,也面臨檢討定位的時刻;譬如義美企業董事長高志明一五年底即當蔡英文面,直接點名資策會長期壟斷政府資源、扼殺產業發展,公開呼籲廢除資策會。
 
 
 
案外案〉紅十字會 募款不受監督
財務屢遭質疑 轉型此其時矣
 
此外,《今周刊》九九六期,即今年一月時曾發布一份民調,對於國民黨擁有幾百億元資產,其中包括過去政府贈與公有房地,還有黨營事業特權獨占的獲利,六七.四%民眾贊成新國會立法,讓政府收回這些資產;國民黨新生代組成的「草協聯盟」也主張,應該一次性解決黨產問題。換言之,在保留黨工退休金後,國民黨尚未歸還的黨產應持續追討。
 
最後,雖非黨產,但同樣有轉型正義必要的,還有近年屢屢成為新聞焦點的紅十字會。一九五四年政府制定的《紅十字會法》,賦予該會不受《人民團體法》與《公益勸募條例》約束的特權,不須經過主管機關衛福部監督即可募款,才會屢遭質疑有財務弊端,二○一四年財報資產十億元。近來,民進黨和時代力量立委先後提案要求廢除《紅十字會法》,比照一般公益團體規範,或許是該會轉型的契機。
 
改革時代來臨,蔡英文上任後,台灣成為健全民主法治國家的最後工程,有必要全面啟動!
 
(相關報導將在三立新聞台五十四頻道三月二日及三月三日播出)
 
紅十字會近年屢被質疑有財務弊端,要求比照一般公益團體受規範的聲浪高漲。圖中為會長王清峰。(圖片/中央社)
 
 
轉型正義(transitional justice)
係指一個社會由極權獨裁國家步入民主化之後,對過去威權統治下的諸多不正義措施,進行糾正、反省與補償,以還給社會應有的公平正義。
 

延伸閱讀

微型療癒

2019-02-13

零元購屋好誘人!出手前你不可不知的3大風險

2019-02-13

電影《愛上觸不到的你》:六步之遙的愛情,是最奢侈的夢想

2019-03-25

重磅!美中談判破局?川普宣布對中國2000億美元商品調升至25%

2019-05-06

NBA好像放棄我了! 林書豪情緒崩潰 淚灑佈道會

2019-07-28

編輯推薦