在今天看見明天

非懂不可年金改革2.0

撰文: 楊紹華、楊卓翰、洪依婷 日期:2016-03-24 分類: 焦點新聞 文章出處: 今周刊1005期

你一定聽過「Web2.0」,它就像是WWW的升級版, 特色就是讓使用者成為共同開發者,善用眾人智慧,產生前所未有的力量。 「年金改革2.0」也是一樣的概念。這一次,執政者打開大門,邀請公民一同參與改革, 要透過民主與群眾智慧,破解台灣年金爭議長久的枷鎖。 我們的時間很有限,年金破產的倒數正在滴答滴答, 你跟我,都得放下歧見,在時限內一起完成不可能的任務!

 
 
 
在我們的島上,養著一頭怪獸。傳說是這樣的:把牠從小養到大,餵牠,對牠好,等你老了,怪獸就會報恩,吐出好多好多的金子,足夠整個島的人下半輩子無憂無慮。這頭怪獸,我們叫牠「年金獸」。

但是慢慢地,伸手向「年金獸」要金子的人越來越多,餵養的人卻越來越少;理所當然,牠正在走向死亡。然而,人們不許牠死,還要牠如常吐出「說好的金子」。於是,年金獸只有一條路可走,牠必須掠奪更多的養分。

為了續命,牠排擠掉這塊土地上原本應該用來建設的資源,甚至讓人們舉債支應,向未來的世代借錢……。牠吞食著島嶼的現在與未來,成了名副其實的怪獸。

這是個過於簡化的故事,但「年金獸」確實存在,每個國家都有。聰明的國家,在發現「年金獸」不對勁時,馬上想辦法處理。解決的方法,就叫「年金改革」:提高繳費金額,或是採行更嚴謹的給付,讓年金制度不至於破產,大家仍有金子可分。

但在台灣,我們一直找不到彼此認同的方法進行年金改革,視若無睹似地,只能看著怪獸一口一口吞噬整個社會:今年二月,最新的勞保基金精算報告出爐,在改革延宕多年之下,台灣因勞保提撥不足的潛藏負債,竟然又比三年前增加了一.五三兆元,達到八.三六兆元。

而依據二○一六年度中央政府總預算案,結算至一五年六月底,各級政府潛藏負債高達十七.九兆元,其中,勞保、軍公教舊制退休金、軍公教退撫基金等三大「年金獸」,潛藏負債總和就達十七兆元。

不過,如果你仔細觀察,會發現狀似麻木的台灣社會中,有一種情緒正在醞釀。

就在總統選舉結束,新政府準備上任之際,過去不斷失敗、意見不斷分歧的「年金改革」,史上第一次,社會從上到下,有了前所未有的共識。我們,準備好要跟「年金獸」一搏,給牠好看了!

即將在五月二十日就任的總統當選人蔡英文,選前的政見之一,就是「就職後一年內推動年金改革」。由副總統當選人陳建仁當召集人的年金改革委員會,也開始運作。這並不特別,陳水扁與馬英九這兩位總統,也都曾鄭重宣示要進行年金改革,卻也都留下社會更嚴重的對立與傷痕(見左表)。不過,在太陽花學運兩年後的今天,社會氣氛與國會結構,也都有了重大改變。
空氣中,聞得到改革氣息,這可以從《今周刊》所進行的兩份獨家調查中看到證據。

新契機!
有表態的立委 全數支持年金改革


首先,《今周刊》在今年三月委託台灣指標公司所做的「民眾年金改革態度調查」中,發現支持或期待政府年金改革的民眾,與過去做過的歷次民調相比,已經逐年提高,在今年支持率來到最高峰。

同時,對剛被選出來的新國會,我們也首次進行「二○一六年立法委員年金改革意見調查」,以公開記名的方式,詢問每一位立委是否支持新政府進行年金改革。

按照年金改革歷史,立法院眾委員對相關法案的態度,應該分散在光譜的二極,沒有交點。然而,令我們驚訝的是,從《今周刊》發出一一三份、回收一○二份有效問卷當中發現,除了七名不願表態的立法委員,九十五名立委竟「全體」、「公開」贊成年金改革。也就是說,立院一一三名立委中,包括民進黨、國民黨、時代力量、親民黨,有八四%的立委,已表態支持新政府進行年金改革。
 

令人驚訝的是,不但大家對年金改革的支持度統一,就連改革方式,共識度也很高。在一○二份的有效問卷裡,共有七十六名、也就是七四.五%的立委,認為「軍公教和勞工應同時改革」,而不應選擇性地先改任何一邊。

要知道,台灣在過去十六年,經歷兩任總統的年金改革,最致命的問題就是因為「先拿某一族群開刀」,因而在理性討論外,掀起了更多複雜的歷史與族群情結。被這情結波及的,首先就是○六年軍公教「十八趴」(退休軍公教人員優惠存款)改革時,處在第一線的銓敘部前部長朱武獻。

朱武獻回憶,在考試院推出刪減「十八趴」的法案後,「有一個人打電話到辦公室,說要給我好看,砍我的腳。」歹徒隔天還寫恐嚇信給朱武獻,說不滿他提出的改革方案,要取他性命,嚇得朱武獻趕緊到木柵分局報案。「後來查出來,是一名新北市的里長。」朱武獻說。

「過去改革,都只是『切片段』,公務員部分拿出來改,勞工部分拿出來改。」○六年以政務委員身分,規畫「十八趴」改革的台大社工系教授林萬億說。他也承認,當時「十八趴」單獨提出改革,容易造成對立,造成年金改革更大的困難。

林萬億當年苦心研究的年金改革案,最終在馬英九執政時作廢。考試院前院長關中上台後,也嘗試推動更完整的軍公教改革方案,最後仍因阻力太大而停擺。當時民進黨也堅持,除非軍公教先改,否則勞工不改。整套年金改革,也就空轉了兩年。

所幸,那樣的時代已經過去了。當這次調查中,民進黨的大部分立委,都不再堅持「先改軍公教再碰勞工」的傳統意志,而主張全民同步改革,自然就催生了一個前所未有的改革契機。
「氣氛已經轉變了。民進黨也好、國民黨也好,都深切地認知到,年金改革得大家齊步走。」民進黨不分區立委、前公平稅改聯盟召集人王榮璋觀察。

不過,戰勝「年金獸」,不能光是靠民間和民意代表的意志。若沒有比之前更好、更能令人信服的改革政策,蔡英文的新政府,也只是浪費了這個大好民氣。

誰能想到,十年後,這年金改革的機會,又將回到林萬億的手上。這次,全台灣都在看,他有機會把事情做對。這次,他選擇了一條台灣從來沒人走過的改革路線。

不能說!
年金改革政策三緘其口 一度急死競選團隊


林萬億身材並不高大,與他面對面坐下,更顯得他有些瘦弱,但是他的肩膀,卻要撐起整個社會的期待。蔡英文在上一屆總統選舉時,就大大地借助林萬億對公共政策的智慧,請他起草「十年政綱」政策。

這次選舉,蔡英文仍然信任林萬億;但是,他卻提出了一個讓她在競選中不斷被攻擊的策略:「年金改革的政策,不能說。怎樣都不能說。」林萬億這樣建議競選團隊。
 

「那時候(年金改革)的版本,大家手上不是沒有,我之前寫過的也在網路上,」林萬億說:「大家都很急,要我把結論給出來。但我們後來一句話都不說,都在談基本原則。」這,正是林萬億經過扁政府改革失敗,不斷思考,醞釀出來的改革第一步。

很快,對具體政策三緘其口的蔡英文,被對手評為「空心菜」。但是,「我們把那關都度過、忍過了。」他說。在今年選舉後,林萬億成為蔡英文內閣中首波被證實的閣員之一,再次擔任政務委員,及挑起年金改革的重任。

直到他對《今周刊》透露,未來蔡英文要如何「在一年內,完成兩任總統都做不到的年金改革」時,林萬億整套盤算已久的年金改革,才終於亮相。

被犧牲!
過去的改革失敗,問題在人民覺得沒有參與


「過去年金,和先進的民主國家改革過程比,都有一個問題。」林萬億緩緩地說:「我們永遠是從上到下去改,由主管機關去擬定版本,然後才去向人民說明。」「然後就開了二、三百場的說明會,其實都只是告知。「人民提供了一些意見,也沒有明顯被反映在哪個版本中。」這情況下,人民覺得沒有參與,被改革者覺得他們都是被犧牲。」

因此,林萬億不斷建議蔡英文團隊「不要說」,「因為你說出來,就是承諾,就要實行。」他觀察,人民已經期待不要再選舉喊價,這一次他們忍下來,承諾做到,與人民第一個信任就建立起來。
 

 
除此之外,他也認為,過去改革的幅度不夠大:「雖然不論身分別,退休制度都共同要改,我們一直分別討論,勞工歸勞工、軍公教歸軍公教,還是被當成分別的年金制度,兩邊沒人服氣,不信任彼此,就僵在那裡。」

勞工、軍公教,這兩個長達十幾年來的問題,林萬億用一個方法解決。他參考瑞典的年金改革流程,發展出一套「由下而上」的民主討論機制。一切,就以「年金改革委員會」為開端。這不但攸關年金改革成功與否,台灣能否在史上第一次、由民間由下而上完成的重大政策,也仰賴著這個委員會的運作成敗。

全公開!
資料全部上網 沒有黑箱


這個五二○後即將啟動的委員會,與過去馬英九責成行政院所組成、最終默默解散的「年金改革小組」有著鮮明差異。第一個不同,就是它設在總統府,由陳建仁當召集人兼主委。
一名參與過多場退休金改革的人士就說:「改革,全國五院,全部都得出到力!當初關中提出了方案,但是他的層級不夠,沒辦法跨院整合。」

這個委員會更特別的是,它將邀集所有受年金影響的團體,包括軍公教與勞工、雇主等代表一同參與。但這不是政令宣導,而是要請這些在過去互相攻擊、衝突的利益方,自己站出來面對彼此,討論出所有人都能同意的改革方案。

「現在的問題是,要讓大家相信,這是一場對所有人的改革。沒有特定對象,沒有特別偏愛、不利誰,大家一起面對問題。」林萬億說。他已經準備好完整的議事規則以及議程,透過密集開會,讓委員會在四至六個月內討論出初步結論。

這個委員會,所有資料都會在網路上公開,包括開會過程,也會透過網路直播。據了解,幕僚中也會包含精算師,所有意見都會用最快的速度精算出來,包括未來的財務負擔、收支平衡,讓討論有所本。「沒有黑箱,資料都在那裡,你不同意我的精算,那你提出證據。資料也不用帶回家,我全部po上網。」

他舉例,如果有某些團體代表開始喊價,例如要求退休替代率要一○○%(即每月退休金和工作時月薪一樣多),「第一,我們是網路直播,全國鄉民、媒體都看得到;第二,我們就會去算出來,你的要求需要多少繳費率,才能維持未來財務平衡。」

至於討論的內容會有什麼?林萬億怎麼不帶入自己的主張?「社會關心的問題,所得替代率問題、退休年齡問題、投保薪資上限問題、職業別公平問題、投資報酬率問題、十八趴問題、勞退自選等等,這些問題我們都會討論。」「但是你不要問我結論是什麼,我沒辦法回答你。我也許有主張,但都只是一個可能性,要到年金改革委員會,大家一起來談。」
 

雖然林萬億一副老神在在,但是他心中其實急得很。因為,台灣已經沒有時間了。這套制度,雖然來自於瑞典,但是瑞典從一九八四年起就開始討論年金改革,一直到○一年才首次給付,經歷了十六年的社會溝通。而台灣兩年後就要步入高齡社會,台灣主要的退休基金,幾乎都將在蔡英文的總統任內出現虧損與破產。

動起來!
透過改革委員會 你也能參與年金改革


據了解,雖然表面上沒有動靜,但委員會已經鴨子划水,四處拜訪各部會。「其實,陳建仁與林萬億拜會伍錦霖(考試院院長),鋪跨院會的路,只是一小步;他們也在與司法院確認,這樣做是合法、沒有違憲。」一名熟悉委員會運作的人指出。

「實際上,他們什麼情況都已經模擬好了。如果部會、院會那邊沒辦法在時限內完成(委員會擬出的草案),那就黨團(幫委員會)提到立法院。」這位人士透露。這次蔡英文和林萬億外柔內剛,鐵了心,就是要實現年金改革的目標。這次《今周刊》國會調查中,最多立委認為馬英九改革失敗的原因是「執政者決心不足」,如今看來,這個風險已經不成立。

這場看似無形的年金改革政策,其實是一個容器,用來承裝社會上所有對年金的期待,透過改革委員會及國是會議,引起社會對話。

改革可能方向一:
拉近職業別 讓複雜的基金化繁為簡


每位公民都要繳費、支領年金,所以,大家都是年金改革的主角。如果你要參與這場台灣史上第一次的全民政策運動,就不得不重新認識,台灣的年金制度到底出了什麼問題,可能有什麼解方。
 

《今周刊》特別與「參玖參公民平台」合作,摘錄他們專給社會大眾清楚易懂的退休金圖解。從這之中,我們就可以看出台灣未來年金改革的大方向。

在《中華民國股份有限公司破產》一書中探討台灣年金問題的郝充仁就指出,台灣勞工,退休後主要倚賴的財務來源是勞保,而公務人員則是仰賴退撫。但是,「一個是社會保險(勞保),一個是職業年金(退撫),這兩個分層不同,立意也不一樣,不能放在一起比。偏偏面臨虧損、破產,就是這兩個,所以經常讓民眾搞混。」職業間的差距也愈來愈大,這個畸形的結構更加複雜。

因此,林萬億認為,未來的改革大方向,應該是「讓職業間的差距拉近」。「所以需要大家來協商,應該改多少?如果是同步改,能不能協商出一體適用,大家都一樣的算法?比方所得替代率計算、退休年齡,同樣年資、條件,是不是大家應該都一樣?」重點是,如何將台灣複雜的職業、身分等各種基金化繁為簡。

改革可能方向二:
讓台灣的退休基金管理走向「行政法人」化


除了付出去的「節流」,另一個年金改革委員會將解決的議題,就沒有那麼多分歧。原來,台灣各大退休基金的報酬率總是落後其他國家,因此一直沒有辦法有效地「開源」。基金的績效管理,自然成為大家共同追求的目標。

不過,台灣的基金操作管理上,仍有許多限制。「以台灣公家機關的薪水,很難雇用到有能力操盤的團隊人才,但公務員實在沒有能力操作。」曾管理過退撫基金的朱武獻嘆了口氣:「部門就十來個人,還要處理行政業務!」

他呼籲政府,參考美國、韓國,讓台灣的退休基金走向「行政法人」化,成為一個獨立的行政機關,受政府監督,但用人、薪酬等規定不被公務員規定綁住,「如此一來,才能吸引到好的人才。」朱武獻說。

面對「年金獸」,我們沒有多餘的時間,但還有希望。蔡英文賭的,不只是台灣的政治環境轉變,她這次邀請全民參與討論年金改革,同時也是台灣公民意識的考驗。
 
你,準備好了嗎?
 

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