在今天看見明天

缺官

撰文: 許秀惠、楊卓翰、鄭閔聲、陳前康 日期:2016-05-19 分類: 焦點新聞 文章出處: 今周刊1013期

有一份政務官工作,內容是制定國家方針大計,你願意承擔重責大任嗎? 如果你接受這份工作,接下來你面對的,就是自己與家人的全面犧牲。 你得在最沒效率的官僚體系下做事,還得面對立委的頤指氣使; 你的薪水不高、年資不能累積、卸任後禁止從事相關行業,還可能被司法調查。 而且,你與配偶名下全部財產,都要公開到網路上給大家說三道四。 很不幸的,你和很多人才一樣,都不想。 而台灣正面對這樣的問題⋯⋯。

好官難尋!馬政府看守內閣,官員紛紛露出「真面目」,法務部部長羅瑩雪暴走成為全國話題、教育部部長吳思華備詢兩度缺席⋯⋯。荒腔走板的案例在五二○前層出不窮,讓民眾緊盯新內閣成員,希望能滿足期待。

然而,四月底,準行政院院長林全內閣成員終於全部出爐,卻被外界批評「又老又男」,不但平均年齡超高、女性閣員也只有一成,遠低於國際比率。我們都沒有傑出的年輕人或女性了嗎?為什麼林全找不到呢?
 

「政務官來不來,他考慮的是付出的犧牲可以得到什麼。」林全接受《今周刊》專訪時說:「如果做政務官有很大的成就感,其他的犧牲就不重要;相反的,如果他預期沒什麼成就感、沒辦法真的改善國家,就算很小的犧牲,也要考慮很久。」

很不幸的,台灣的政務官,就是處處被要求犧牲。

「看林全找人就知道,真的很難!」帶領三十七名政務官總辭之際,行政院院長張善政對《今周刊》的記者說。馬政府任期最短、卻也是評價最高的行政院長,張善政在剛擔任副院長,尋找政務委員時,也曾苦嘗碰壁滋味,對尋覓政務官的苦,甚是熟悉。

為了 150元 價值股票遺失,跑去報案
葉匡時:我真的不好意思,但規定要申報財產


「找政務官難處在哪?有太多了,講不完!」張善政從來就不是會打官腔的官員,他直說:「申報財產絕對是。」也就是規定政務官要財產申報公開在網路上的法令。「我同意財產要透明,不能做利益衝突的事。」但是他也指出:「申報財產就是一件很不愉快的事情。不但申報,最後還要公開,讓媒體拿來做文章。」

身為少數放棄Google高薪,跳槽進政府為國家做事,張善政感嘆:「企業界做得很成功的人,財產一定不少,為何要公開給人家品頭論足?」 

講到財產申報,的確是許多政務官還沒上任前,就想打退堂鼓的阻礙。前交通部長葉匡時就透露,他第一次任職研考會政務官,就為了價值僅一百五十元台幣的股票,鬧得啼笑皆非。

「我以前有一家公司的股票,賣剩下十五股,然後我也不知道到哪裡去了。所以我就打給監察院,我說這十五股怎麼辦?結果監察院就說,那你要去警察局報遺失。」葉匡時回憶。「到了警察局,警察說你來幹嘛?我說不好意思,我的股票不見了,只有十五股。警察一聽傻眼,還是幫我做了筆錄。」葉匡時說:「那時一股股價是十塊錢而已,我真的不好意思,但我要申報財產,然後再把報案紀錄寄去給監察院。」

政務官身負國家發展政策的重責,但台灣的制度卻對他們極不友善,總是要求政務官「犧牲一下」。台灣又有多少人才,禁得起犧牲?

更重要的問題是,這樣的犧牲,政務官有因此更清廉嗎?日前才因為貪汙案被起訴的立法院前祕書長林錫山,在陽光法案專區的廉政專刊上,今年三月申報資產「僅」一億一千多萬元;檢調因案外案「意外」發現他名下二.五億元的可疑資產。

公開財產捉不到貪官,卻把誠實申報的政務官全家有幾條項鍊,甚至居家地址隱私公開,更讓不少政務官候選人打消念頭。「配偶財產也要申報,錢太少會被笑,錢太多,孩子看到不就沒鬥志了?」一名卸任政務官表示。事實上,美國早在二○一三年就取消聯邦官員在網路上揭露財務資訊的規定,主要理由就是擔心這個公開財產的制度,會「衝擊人才擔任公職的吸引力」。

有志之才不願出任政務官,問題錯綜複雜,財產申報只是其中一個問題。台灣政務官的阻礙,日積月累,盤成了一道巨大的牆,橫在精英人才與政府公職之間,密密麻麻,就像張善政口中的「太多了,講不完」,造成了蔡英文政府現在的人才危機。

照理說,蔡英文以壓倒性票數當選總統、民進黨又取得國會多數,有志之士應該樂於進入新政府一展抱負;而幾乎在去年就確定勝選的蔡英文執政團隊,也應該早有準備。然而,林全組閣卻踢盡鐵板。

一個職位,連問7個人都沒人要來
曾銘宗:台灣政府人才危機,沉重代價全民要背


「我很努力去找,可惜問了七個人都沒有答應……。」林全在四月十五日,公布財經內閣人選時,透露自己在徵詢金管會主委的過程中,如何四處碰壁。「不管是在金融界快要退休,或是我覺得很年輕、應該有勇氣來一試的,都不願意來。」

這不只是新政府的難題,而是藍綠都該正視的國家危機。《今周刊》分析從近年三次政黨輪替的中央內閣的背景,若與美國比較,可以看出兩大問題。
 

第一,不論誰執政,台灣政務官的年齡都偏高,且有越來越老的趨勢;第二,我們政務官來源,七至八成都是文官與學者的「趕鴨上架」;不同於總統制的美國、內閣制的英國,從專業人士到國會議員的養成,有一條完整的人才培育管道。

「政務官是決定國家發展方向最重要的人,但現在越來越難找到人才為政府服務,若無法扭轉趨勢,全民將付出沉重代價。」金管會前主委、立委曾銘宗分析當前局勢,語氣悲觀。

因此《今周刊》以面訪及問卷調查,追蹤訪談三十二位現任及卸任政務官,試圖釐清問題癥結。受訪者中有高達七八.二%認政府不足以吸引優秀人才擔任政務官,只有一六.一%人有再次擔任政務官的意願,可見台灣罹患了「政府大腦衰竭症」,且症狀比表面上看到的更嚴重。

要治病前,我們得先找到病因,也就是先搞清楚:為什麼台灣沒有人要來當官?



1 僵化法規妨礙施政 我像赤著胳膊上戰場

「揮灑空間」,大概是所有政務官投身公職前最大的期盼。林全也認為「政務官看代價和成本,要看他能發揮什麼」。但「法規僵化妨礙施政」,是最多人共同的遺憾。

「防災型都更,是我在內政部裡最想推動的政策。因為如果發生強震造成土壤液化,台北市可能會倒幾千棟房子。我都和國防部協調好地了,但最後卻不了了之,我爭取不了自己想做的政策,就只有走人。」前內政部長李鴻源說,未竟志業,是所有政務官最不願發生的事。

「我就是一個沒有武器的將領,赤著胳膊上戰場。」前國發會主委管中閔說。他說,當初推動創新創業中心,好不容易找到了老舊社區裡的廢棄印刷廠,「我們已經規畫好怎麼重整那個破工廠,結果里長不讓我們用,整個計畫就被擋了下來。」「沒有做好,我要負百分之百的責任。但是一個里長就可以擋你,政務官怎麼做事?」

讓政務官有志難伸的元凶,就是台灣特殊的憲政體制、僵化的法規及文官任用制度。除了政務官手上的政策工具太少,曾銘宗也指出:「台灣公務員的晉升辦法幾乎沒有彈性,政務官空有想法,卻無法拔擢他認為最適當、最有想法的文官來執行業務,當然感覺無力。」

怕被冠上圖利罪,只好處處刁難廠商

李鴻源則認為,保守心態是來自法規的綑綁,「如果一項採購案流程走得太順利,檢調就會介入偵辦;公務員怕犯了『圖利罪』,當然處處刁難廠商、將法規從嚴解釋。但這項罪名是很荒謬的,公務員正正當當沒收回扣,圖利廠商是讓民眾賺錢帶動經濟,有什麼不對?防弊重於一切的法規框架,就沒法有效率地運作。」

林全也認同,公務員時時擔心被懷疑圖利廠商,長久下來,公務員不如不做事的心態,終將導致政府前進的滾輪逐漸變成龜速,政策推動的品質不佳與效能不彰。

病因2 與立院互動困難 被立委針對性羞辱,誰受得了

文官體系的僵化,只是政務官要對付的障礙之一。對政務官而言,直屬上司除了行政院長與總統以外,還得依據「行政對立法負責」的《憲法》精神,定期到立法院報到,接受民意監督。然而,「與立法院互動困難」,恰好是受訪者心目中,擔任政務官期間三大困擾之一。

最近馬政府卸任前的政務官,在立法院荒腔走板的演出,在張善政的眼中,與其說是「擺爛」,不如說是與立委長期不健康互動下的爆發。他認為,「在立法院浪費時間,如果是有效溝通就認了,問題是很多時候是在配合立委做秀……。企業界認為立委理性質詢畢竟是少數,對立委貶多於褒,這也是攬人的阻礙。」

花大把時間備詢,冷僻問題對施政沒幫助

「政務官的工作是制定政策方向,所以我期待和立委做政策辯論,但立法院談的,多半是地方建設要給多少錢之類的庶務性問題,這種縣政府層級的問題,根本不是政務官該關心的,我找個署長來就可以解決。」李鴻源認為,自己耗費了大量時間與立委對答,內容卻經常無關政策路線。
文建會前主委盛治仁也認為,總質詢是立委與行政部門辯論重大政策議題的場域,立委可以事先將問題提供給行政院,讓各部會先行準備,才能進行負責任且有品質的討論,「總質詢的目的不是在演『百萬小學堂』,用冷僻的問題把部長問倒,對施政一點幫助也沒有。」

事實上,德國、日本、英國、法國等先進民主國家,口頭質詢時間、內容,都有嚴格限制,以防國會殿堂成為議員的秀場。枱面上,民眾看到的是質詢內容,但是枱面下與立委互動更為辛苦。
管中閔說,立法院中興大樓(編按:多數立委的辦公室所在地)像他第二個辦公室。「動不動就會被立委叫去說明。退休老兵宿舍的問題,也要我去。副主委還不行,要不然他沒辦法對選民交代!」管中閔說。

病因3 薪資低又沒保障 只有退休的人才想來

退休金、職涯規畫等一般人在找工作時優先考慮的基本條件,政務官不但必須打折,甚至根本沒有保障。

薪資多寡,是衡量一份工作是否吸引人的最簡單條件。接受《今周刊》問卷調查的政務官幾乎一致認為,國內政務官待遇確實偏低;但多數人也同時強調,收入多寡,絕不是讓人不願進入政府的主因。
 

「如果只考慮薪水,我當初根本不會考慮公職。如果擔任政務官,能透過制定政策與分配資源的權力,帶給國家長遠且正面的影響,成就感絕對可以彌補損失的收入。」在盛治仁的眼中:錢,並不是太重要。

但如果條件也無法使人滿意,薪水當然可以是被斤斤計較的一環。事實上,部長級公差交際的特別費,每個月有七萬元,遠低於直轄市議會議長二十萬元的特別費,甚至年終獎金也經常被立委威脅刪減。一名卸任的財經官員就說:「如果訂出KPI(關鍵績效指標),像GDP(國民生產毛額)沒達標,要我不領薪水都行。但被選擇性針對,誰受得了?」

無論從事什麼行業,保險與退休金都是法律保障的基本條件。雖然任期滿兩年的政務官,卸任後可按職等與服務時間,一次領取數目不等的退職金;但政務官服務年資,無法與勞保或公務人員服務年資合併計算。就連當兵服義務役,都可以累積公務員的年資;擔任政務官為國家做事,卻不能累計年資,甚不合理。

除了年資無法併計,學者若在借調擔任政務官期間屆齡符合退休資格,還必須回到原單位報到才能辦理退休,不能以政務官身分辦理教職退休。董保城一三年擔任考選部長申請退休時,就被教育部要求辭去政務官身分一天,回政大報到後再復職,因此兩度向行政院提出訴願。

「我在學校的年資已經符合退休資格,沒有多領國家一塊錢,教育部卻要我辭掉部長一天,這凸顯了台灣對政務官的不尊重。要一個部長為了退休金辭職一天,不是可笑嗎?這樣還有誰願意當政務官?」他說。

未來職涯發展,是一般人評估一份工作的重要指標,但在台灣,政務官不僅沒有保障,偏偏又是最沒有未來性的職業,原因就在於有限縮政務官出路的「旋轉門條款」。

想拉攏企業界人才,難上加難

根據《公務員服務法》規定,政務官卸任三年內,不得從事與過去五年業務主管相關營利事業的經理人、董事等職務。這項條文,讓企業界人士毫無進入政府服務的可能性。「我很希望財經部會首長,可以從企業界出來。」林全坦承:「但例如金融界出來做官,卻因為旋轉門(條款)三年不能回金融業,他要去哪裡?對中壯年的人才,這是很大的威脅。所以只能去找退休的人。」
葉匡時則建議,應採「資訊揭露」與「行為規範」雙管齊下,而非僵硬的名目限制。
 
若卸任政務官欲前往民間企業任職,相關單位及國會可比照英、日,組成審查委員會,只要確認政務官任期內未涉及與業者直接利益相關行為,未來職務也無遊說原任職部門可能,就能自由任職。

病因4政黨輪替就被司法調查 我做事怎敢勇往直前?

如果從事一份職業的風險,是被檢調司法單位用放大鏡檢視一舉一動,甚至可能遭羈押判刑,有誰願意鋌而走險?「當你因為一些莫須有的罪名遭受調查、追殺,你會成為一個不一樣的人。你知道自己做事再也不能像過去一樣勇往直前,但我不能接受做事畏首畏尾的自己、投鼠忌器,這樣是沒辦法替國家做事的。」一位扁政府的高階政務官,訴說著自己卸任後遭司法迫害,從此再也不願出任公職的心聲。
 

「我做行政院副院長時督導二次金改,卸任後因為二次金改案被特偵組傳訊,檢察官竟然問我:『你和吳淑珍有沒有親戚關係?』」行政院前副院長吳榮義談起自己的經歷,聽來雖然像是一則趣聞,但在當事人心中留下的陰影,不是外人所能想像。

扁政府時代的政務官,大多都有遭到司法偵辦的經驗,被起訴甚至羈押最後卻被證明無罪的案例也不少。業界出身的財政部前次長楊子江即強烈呼籲,「無論任何政黨執政,都應嚴禁以司法為工具,行政治鬥爭之實。」

長遠來看,要改變「誰肯來當官」的遊戲規則,都得透過國家憲政體系及公務員體制的改革。但許多法令的改革,要從現在開始推動。最重要的是,整個社會的心態,也要開始轉變。

五二○將上任,對新政務官應多點肯定

「很多政務官剛上任,對政府運作不熟悉,就像只有開小汽車經驗的人突然開起貨櫃車,一定跌跌撞撞。但台灣的政務官都是坐上駕駛座才開始訓練,如果摸索期間犯了錯被大肆攻擊,陣亡率當然很高。換了一個人進來還是重新進入摸索、陣亡的循環中,最後就變得沒人願意蹚渾水。」李鴻源認為,媒體與政論節目理應監督政府,但不該拿著顯微鏡檢視細節,或對政策做不合理的扭曲攻擊。

「我們都嘗過這個苦頭,我也很希望林全內閣可以成功。」管中閔說:「一做不好,在野黨就會見獵心喜。對新政府,社會應該要有耐心,不要用過去那種不理性的方式(監督政府),兩年、三年後再來檢視,新政府才有辦法做事。」

「如果社會對於認真、有政績的政務官多一點肯定,我相信有很多人會不計較辛苦、待遇為政府服務。可惜過去這幾年,因為藍綠和意識型態的差異,讓人對進入政府比較猶豫。但信任與同理心需要時間慢慢建立,政務官與立法院、媒體、社會大眾,都應該負起對等的責任。」即將入閣接任環保署長的李應元下了這樣的結論。
 

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