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文官考績制度 為何讓公務員變爛?

撰文: 撰文‧《報導者》葉瑜娟 日期:2016-09-29 分類: 焦點新聞 文章出處: 今周刊1032期

台灣約有二十五萬公務人員進行考績評比,每年高達七五%的人拿甲等, 而因考績丁等被免職,最多僅四個人。不做事的人很難被淘汰,甚至也拿甲等。 改革公務體系第一步,就是改革《公務人員考績法》。

很難過的是,我會看他們招考一群人進來,然後把他們變壞,能做事的人變成不能的人。」在公家採購單位工作超過三十年的美寶(化名),置身事外地敘述自己單位的情況,語氣中不見一絲火氣與情緒。

美寶第一份工作在私人建築事務所,設計、監工裝潢,每天忙得昏天暗地。結婚後,為了找一份能兼顧家庭的工作,決定報考公職,也很幸運在第一個小孩出生前幾天,順利考取成為公務人員。

曾經,美寶的單位來了一位喜歡寫小說的男同事,上班時間總是戴上耳機寫小說,只要交辦事情給他,他口頭答應「好、好、好」卻從不作為。為此,美寶曾向主管反映這樣會帶壞組織風氣,但主管並未立即處理。

好無奈〉領薪水專做虛工,
「我就是安撫想做事的人」

反而是美寶自己碰到不合理的事情就反映,幾次下來被主管視為異類,常常明示、暗示她「上面怎麼交代就怎麼做。」三十多年的公職經驗,就是這麼一點一滴地改變美寶。積極反映問題的她被視為頭痛人物,而不做事的同事居然過著爽快的日子。為了保護自己,她學會睜一隻眼閉一隻眼,也學會拉開一點點距離。

「現在我的工作就是安撫那些想做事的人,」美寶反諷地說,「我們的主任負責應付上面的,我負責安撫下面,當每個人開始抱怨時,我就跟著他一起抱怨……,有些人會說『我做了半天結果根本還是做虛工』,我就說『對,我們就是領薪水專做虛工,讓上面知道我們有做事』。」

這是個老公僕逐漸心死的故事,反映出目前公務體系賞罰不分明、汰換制度失靈等問題,讓公務體系陷入人才反淘汰循環。

為什麼公部門總是拿不適任者沒轍?有人將問題歸咎於現行考績制度欠缺淘汰機制。不過翻開《公務人員考績法》,卻能發現明文規定「年終考績列丁等」以及「專案考績一次記二大過」的人將予以免職。然而,這套制度在現實社會中能被落實嗎?

觀察近十年公務員考績結果,可以發現須受考績評比的二十五萬至二十七萬人的公務人員中,每年拿到丁等者從未超過四人,可見達到淘汰門檻者極少,回顧新聞則能發現遭免職者多為確定犯法者,或是短期間連續密集遭記申誡達兩大過標準的爭議案件,皆與獎優汰劣無關。

此外,十年來甲等比率皆在七五%上下,乙等約為二五%,丙等從未超過一%,可見各單位都是依據「甲等以不超過七五%為原則」的行政命令在打考績,使得考績制度不論獎勵或淘汰都形同虛設。

好奇怪〉考績影響獎金升遷,
「拿甲等須補薪水給乙等者」

「一般機關的話,大部分是三分之一打乙,然後剩下打甲。問題是打乙的那群人要怎麼選出來?有些機關就是輪流啊,然後一定會被打乙的就是新進人員,管你那年做得再苦再累,都是乙。」在地方稅捐機構任職的人鳳(化名)說,在有三分之一的人要拿乙等的情況下,剛到單位的新人往往成為替死鬼。

考績對公務員的影響是什麼?為什麼大家要輪流拿乙等?原因和考績獎勵方式有關。

根據《公務人員考績法》,考績甲等可得到一個月薪資的考績獎金,考績乙等者為半個月薪資的獎金,考績丙等者沒有獎金;除獎金外,考績等第同時影響公務員的升遷,依規定,升一職等的條件為連續兩年列甲等或是一甲二乙,因此對於已升到最高職等的資深公務員來說,甲等或乙等僅差半個月薪水;但對仍在打拚的年輕公務員來說,則影響其升等,部分單位甚至出現「獎金換考績」現象。

曾擔任八年公職的蘇先生表示,過去當公務員時,曾聽說某些單位的主管會協調,將甲等讓給最需要的人,拿甲等的人須將薪水「補」給被打乙等者的事例。

事實上,政府對考績制度的種種弊病並非渾然不覺,考試院前院長關中二○○九年便在行政院人事主管會報上點出,由於甲等比率過高,考績獎金對公務員來說已成薪水的一部分,制度早已失去「獎優汰劣」的意義。

而在關中宣示要改革考績制度後,考試院隨即推出《公務員考核改革試辦方案》,並於一○年完成《公務人員考績法》修正草案 ,內容包括增列「優等」、每年考績丙等比率應占整體三%,而十年內若累積三次丙等即能予以資遣或退休。

此草案引起輿論一片譁然,除了公務人員哀鴻遍野外,部分公共行政學者也以「公務人員本身表現優秀,不須受限於他人評比」為由反對。在丙等三%爭議過大的情況下,《考績法》修正草案未能通過立院三讀,隨著立院改朝換代「屆期不連續」原則,該修正草案最終無疾而終。

爭議〉修法丙等占3%
被指淪為鬥爭工具

但是強制三%的公務員考績丙等,真的能解決目前公務機關欠缺淘汰機制的問題嗎?

很悲觀的,大部分公僕給了否定的答案。考試院網頁上,一位網友的留言便指出,考績無法落實,主因是在於人情壓力過大,如果無法去除人情因素,「貿然推動至少三%吃丙的制度,無疑是讓《考績法》成為以人情為考量的鬥爭工具」。

而電子布告欄PTT實業坊的公務人員板,也有許多網友擔憂,若不破除主管全盤掌握考績的制度,「吃丙」的恐怕永遠是低階菜鳥。好比先前便有媒體報導,最先試辦固定丙等比率的考試院,內部考績發現,只有一位最低階的女性雇員「吃丙」。 

對於如何改善目前的考績亂象,將自身公僕經驗寫成《公門菜鳥飛》一書的作者魚凱便指出,「長官獨攬考績大權」,就是考績流於形式的主因。他認為,考績方式應納入員工不記名互評,讓員工組成評鑑委員提供意見,以作為主管評比考績的參考依據,這些建議和銓敘部《公務人員工作績效考核制度之研究》報告中提及的「三六○度考核」機制相同。

魚凱認為,雖然「員工互評」及「上下互評」對於慣性很強的公部門來說衝擊很強,但若要讓公務人員的工作表現如實反映在考績評比上,那麼讓基層人員的評比在考績上占一定比率,並以匿名方式投票,將是突破的關卡,值得嘗試看看。

儘管各方意見都清楚指出,要改變現行考績弊病,應從改變考績評比方式做起;不過在六年前無疾而終的《公務人員考績法》修正草案中,並未修改目前考績方式。至於是否可能進一步再推修正草案,銓敘部官員則強調,修正《考績法》是考試院既定政策,若要修法須再重送法案,目前仍未收到明確指示。

由於等待一部更完善的《考績法》仍是遙遙無期,讓各個機關處長只能各憑本事拔擢優秀的公務員。

由媒體人及學界轉戰政務官,接下基隆市社會處處長職務一年多的吳挺鋒便分析,公務員對考績結果不滿可提申訴,因此若要淘汰公務員,等同要把該員工表現不良的資料都準備好,如記錄遲到早退、不用心做事,耗費時間成本過高。

相較於想盡辦法淘汰不適任的公務員,吳挺鋒更傾向於拉拔最前面的人,給表現好的人升遷機會,讓整個組織的素質都能一起往前移動,因此他時常利用臉書表揚辛苦工作的同仁,並將升遷機會優先讓給表現良好者,便是希望帶著組織一起前進,「如果我有閒工夫蒐集你資料一整年把你幹掉,那我不如好好帶,讓你往前。」

解方〉改革制度文化
「不要讓公務員變形」

在眾多受訪者中,來自民間企業的吳挺鋒給了個最樂觀的答案,但第一線公務員人鳳卻感嘆問題仍出在制度,「你的制度設計這樣,產生出來的文化,就是所有的人進去都會變成這樣,就算在外面一直罵的人,你把他丟進來,最後還是會產生同樣的結果。」

吳挺鋒的樂觀對比人鳳的悲觀,凸顯雖然每個位置的主管可以依自己的力量在僅有的空間上努力,但要讓整個公務體系一起前進,不能只是靠少數勇於任人的主管,而是一個更為完善的獎懲辦法,一個不會讓人變形的制度。

關中版《考績法》修法重點與學者點評
2010年時任考試院長的關中推出的公部門《考績法》修正草案,雖3%丙等爭議有未盡周延之處,但觀察草案內容,仍有許多項目可當作改革的重點方向。

以績效為管考核心
第二條:公務人員之考績,應本綜覈名實、信賞必罰之旨,作準確客觀之考核。
修法 → 加入強調績效管考功能為考績的核心

量身制定考核細目
第五條:年終考績應以平時考核為依據。考核之細目,由銓敘機關訂定。
修法 → 改由各主管機關視整體施政目標及業務特性訂定
 
減少人情鄉愿指標
第五條:年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。
修法 → 重視工作績效及態度,刪除操行、學識等「人情鄉愿」指標
 
強化拔尖功能
第六條:年終考績以一百分為滿分,分甲、乙、丙、丁四等。
修法 → 增列最高等「優等」, 廢除列丁等限制
 
 
「考績不是獎懲,不是行政性功能,它應該是發展性功能。」 
  世新大學行政管理系教授余致力 
 
「服務的機關,政績再差再爛,都有75%的人拿甲等,那組織為什麼要努力?」
台北大學公行系教授胡龍騰
 
「每個位置的核心職能需要定義清楚,這樣單位才有辦法評估績效。」
台灣公共研究治理中心執行長李俊達
 
「考績需要拔尖,增加優等、特優,才能真正獎勵公務員。爭議的固定3%丙等應拿掉。」
台北大學公行系教授張四明
 

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