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獨家專訪林全 120分鐘回應四大質疑

撰文: 李昭安、陳柏樺、彭筱婷 日期:2017-04-13 分類: 焦點新聞 文章出處: 今周刊1060期

上任將滿一年,林全端出總經費逾八千億的重磅級建設規畫。他是否謹記前朝教訓,把錢花在刀口上?高比例軌道建設為哪樁?各方疑問,一次說分明。

三月二十三日,行政院院長林全為了說明「前瞻基礎建設」的精神及內涵,親上火線開了一場長達兩小時又二十二分鐘的記者會,他甚至還化身「林教授」,逐一回應外界疑慮。只是,各界對於舉債編列八千多億元特別預算推動此計畫的必要性,仍打上了一個大問號。 

四月八日,林全早上先主持行政院毒品防制會議,下午出席「台灣兒童醫療貢獻獎」頒獎典禮,親自頒終身貢獻獎給衛福部前部長林奏延,結束後隨即趕回行政院接受《今周刊》獨家專訪,花超過兩小時,回應前瞻基礎建設相關質疑。 

「我帶了這麼多資料,都還沒時間看,忙成這樣子。」林全指了指眼前幕僚代為準備、厚達數百頁的資料,直說對幕僚不好意思。原來,他已感冒三天,加上行程滿檔,還沒時間把資料消化完。 

正因如此,林全回答提問時雖自信與權威不減,但臉上明顯難掩一絲疲倦。 

民調持續在低點的林全,在上任將滿一年之際端出前瞻基礎建設這樣的「大製作」,有人鼓掌叫好,但也有不少沒分到「大餅」的縣市首長、立委上門踢館,質疑資源分配「重綠輕藍」。

面對這些批評,林全有的高聲反擊、有的摸摸鼻子概括承受。他比較在意的是,外界是否清楚他編列預算的邏輯。

事實上,前朝扁、馬政府都曾以編特別預算來「拚經濟」,所編列建設多分散在交通、教育、農業、文化等領域,難看出「國家戰略」。林全內閣這次則鎖定軌道、水環境、綠能、數位、城鄉五大建設,且不是打著「提振經濟」口號而來,而是希望為國家競爭力打底、推動產業轉型。 

林全曾先後擔任台北市政府財政局長、行政院主計處主計長、財政部部長,自有一套財政紀律主張。但這次計畫期程長達八年、特別預算金額高達八八二四.九億元,各方批評指教紛沓而來,莫不是想徹底檢驗,背後決策過程及篩選邏輯是否站得住腳。 

針對外界四大質疑,林全回應如下: 

談預算邏輯 

八千億特別預算,有何正當性?

規畫是否太草率?憑什麼舉債編預算?

過去政府計畫,大部分是為了景氣循環,例如「愛台十二項建設」是為了公共建設而公共建設,但是我希望我們的建設有目標。 

過去有很多制度性因素,比如年度預算編列等考量,(有些計畫)拖延著未做,就提前來實現,一方面讓主張擴大公共投資的想法實現,一方面景氣不好時,很多資源閒置,拿這些資源來建設,其實沒有成本,代價非常低。前提是對經濟競爭力有幫助,所以我才說遲早都要做,也就是對經濟有幫助的才要來做。 

目前選取的計畫,有些是已核定的計畫,理應不會有爭議,既然都在進行中,何不趕緊檢討、提前實現。新興計畫則是已經講很久,但遲遲沒有編列的項目,舉例而言,東部鐵路雙軌與電氣化,以台灣鐵路網整體考量,不做是不合理的,經濟效益也許沒那麼大,但從國家平衡發展來看,必須要做。所有人都認為要做,但是從來不編預算,我們當成新興計畫來編,就是「面對它」。

 為何不用一般的年度預算,推動基礎建設?

有些公共建設推動,幾年後才到建設高峰,屆時恐怕已失去擴張景氣的效果。目前推的都是成熟的計畫,甚至提前執行,包含新興計畫,也能把幾年後一般預算的空間挪出來,我有把握離《公共債務法》舉債限制還有很大距離。 

再者,年度預算往往不會被特別檢視,倒是特別預算常受到「特別檢視」,你(同仁)告訴我可以提前執行,我們就來看進度。

年度預算可以包山包海,但特別預算不該如此。公共建設有很多,優先挑軌道很合理,因為這需要長期規畫;選治水(水環境)是因為這幾年已有績效,再進一步擴大。 

另外兩塊是產業,過去公共建設從來不與產業結合。產業發展不該靠政府,至少不靠政府花錢,而是靠政府法規鬆綁。但綠能如果不靠政府投資,絕對起不來;風力發電,若政府不把環境弄好,誰來建設離岸風力發電?新興產業政府的投資不可避免,既然如此,就趕緊建設,減少投資不確定性。 

過去民進黨執政八年期間,年度預算控制在一.五兆到一.六兆元左右,接近平衡。但馬政府時期最大問題是,先編特別預算,再編年度預算,(年度預算)上去就下不來了,規模一下變一.九兆元。編特別預算的好處是外加的,不會內含到年度預算去。特別預算結束後,不會被迫拉高年度預算。

談軌道建設 

占總預算48%,錢有用在刀口上?

高雄為何拿到最多?撒錢有利於地方炒地皮? 

過去台灣軌道建設,七○%以上經費用在北部地區,南部是很少的。除了高雄市有捷運外,軌道做很少。這次應該去看看已經核定或工程進行中的,就趕快來做。新興計畫的話,有些已吵很多年,還沒定案,有些跨縣市的計畫,地方政府彼此意見不一致的,這部分我們就不必一定要把它提出來。 

另外像新竹輕軌,也不是坐在家裡想的,新竹市政府也做很多評估。新竹是少數人口還在成長的地方,竹北因為有高鐵站,已變成新興地區;竹科也讓交通產生瓶頸。大新竹地區(新竹縣市)應該要有一套運輸系統,對未來地區發展和縣市整合有一定功能,也可以紓解汽車通勤的問題。 

屏東枋寮支線也是要發展這個輕軌(Tram-train)系統。屏東其實有在地文化、在地經濟,但過去大家都是經過屏東到墾丁,待個一、兩天就走了。建輕軌後,對東港、大鵬灣的發展有幫助,可以讓旅客滯留在屏東,而不是去墾丁玩玩就回去。 

以前我們在交通上對屏東照顧一向不多,很多東西到高雄就停下來,對屏東不一定合理。當然屏東要的交通建設很多,我們從成本效益分析來看,就同意來做這個(輕軌)。 

另外,很多政治人物都提到大台中山手線,要把台中鐵路海線跟山線中間打一條通道,讓它變成一條大圓圈,就像東京的山手線一樣。這是企圖心非常大的計畫,但這計畫在交通部被打很多問號,原因是台中地區目前人口數,跟東京不能比,但台中山手線範圍可能比東京還要大,功能在哪裡?這是會被質疑的。 

台中市政府的說法,是台中人口在成長,馬上就要超過高雄,變成第二大的直轄市,應該要有更前瞻的計畫。(這就變成)到底是人口創造交通,或是交通創造人口之爭。我們討論的結果是,如果台中市建設很好,未來人口不斷成長,當然有一天可以有「山手線」,但不是現在就承諾這件事。 

所以我們只承諾做現在需要做的部分,把大甲到追分、大慶到烏日連起來,既有山線、海線雙軌化,之後要看台中市政府的努力,若人口有到五百萬人,那我就得做,若沒這麼多,計畫停在這裡就夠了,這是滾動式檢討的計畫。 

編列最大筆預算的高捷,營運有達合理目標?

高捷一開始有虧損,最近聽說現金收益已經平衡了,北捷當初也欠很多錢,花了很長時間才平衡。因為有這個教訓,我們對地方政府的前提都是,地方政府要自己出錢,不能像台北市政府完全是中央政府出錢。所以它(高雄)的條件比當初台北市設的門檻高。 

高雄一開始只有一條線,當然很辛苦,現在慢慢看起來有經濟規模。高雄捷運應該比照台北,有網絡的概念,高雄捷運這次(規畫)是環狀的,要經過都市地區人口較稠密的地方,那是具挑戰的工程,高雄市若收益都能自主的話,那(建置捷運)是有必要的。

再來,捷運的軌道建設,不能完全看投資報酬率,軌道建設有外部利益,能減輕空氣汙染、減少噪音,高雄應該夠資格建立這樣的捷運網絡。

至於,有人提到,這是不是有可能炒地皮?最明顯的炒地皮是區段徵收,因為土地徵收、變更後,原來地價就會上升。可是軌道建設車站的開發,基本上沒有區段徵收,是在原來路線或捷運路線上,屬於一般徵收,是作為公共設施用,或是和民間聯合開發。

交通建設一定會有人因地理位置得到益處,但我認為這不至於是炒地皮。炒地皮是特別有人去買賣,賺取獲利;高鐵當初因場站和沿線土地是一起徵收,或許有這個可能,但現在(軌道建設中)這幾個捷運,基本上沒有這個問題。 

談資源分配

地方要資源,政院照單全收?

城鄉建設有政治考量? 

地方政府競爭很激烈,他們一定有權利表達意見,就像賀陳旦部長到宜蘭時,他們也會要北宜直鐵,但是中央還是有自己的評估和考量。 

原則上我們都是希望,遲早都要做的才做,像軌道建設我們就攤開來一一檢視,有必要性的才做。當然地方可以表達需求,但如果我們覺得必要性沒那麼高,或有疑慮,我們就沒放進來,這不代表一定不做,而是把疑慮釐清、解決爭議問題後,還是可以考量。 

有些則是沒有個別計畫,所以我們每年編一部分錢,將來看地方政府提的計畫,才決定給誰,這叫「競爭型計畫」。 

例如為了改善停車問題,我們補助興建停車場,那土地問題一定要解決,如果還要土地徵收,你就不要進來;排優先性時,如果是為了公共運輸轉乘車站而設的停車場,我們就會優先考慮。

水環境裡面也有一部分是競爭型計畫。二○○○年,我擔任主計長時,和院長一起到苗栗視察颱風災後情況,發現我們地方政府建的河堤,大水一來都被沖到河裡,這就是見樹不見林,這邊要、那邊要,就給你(建),但究竟能抵抗多少洪水量不知道,上游有沒有建好也不知道。所以後來我們就說中央應該由水利署出來,想辦法規畫評估,要系統性處理。 

過去講治水,都沒想到水和環境的問題。例如鹿港溪在古代非常好,現在是臭水溝,我去那邊覺得臭不可聞,必須從頭到尾整治,且不是只看治水,要看水怎麼跟生活結合。

 有些地方政府有企圖心,除了彰化外,台中綠川、柳川,整治後都市品質就會不一樣。這種計畫因為太細瑣、太小,所以我們就編一個競爭型計畫在水環境裡面,每年編一定預算,地方政府來提案。

 

城鄉建設是考量立委需求? 

這次城鄉建設最受批評,有些人說我是應立委的需要給,其實是扭曲我講的話。特別預算不可能包山包海,這次特別預算裡面,軌道建設和水環境建設是最大的兩個預算,但軌道和水會發生的地方,一定是部分地區,很多縣市都沒有,或根本不需要,特別預算裡面當然什麼都看不到。 

從政治上考量,立委當然會覺得要怎麼和選民交代,我承認有這個問題在。但是我們不能因此弄個法案來分;我們把城鄉建設納進來,是本來就該做的,各縣市也都可以有。 

競爭型預算好處是,中央設定標準,這些標準比我們年度預算還嚴格。所以立委不要認為無法對選民交代,只要縣市長好好努力,還是有機會,做出來有品質就可以了。 

8年大計畫,如何不變一場空?

案子這麼多,執行能確保到位嗎? 

盡量在制度上去做到位。政府預算之所以僵化、常被批評,很多是因為沒有到位,也就是工程沒有規畫好就去執行,最後修修補補。要讓預算能到位、花在刀口上,關鍵在於規畫是否縝密,國發會規畫審查有把關的責任。 

政府部門最大的問題在於,花政府的錢不會像花自己的錢這麼心痛。如果可以讓公務員花政府的錢,跟花自己的錢一樣心痛,就能夠到位,這是最大的挑戰。 

決策者至少要想到這樣的問題,沒想到更慘。舉例來說,二○○○年以前,基隆河好一陣子常淹水,那時曾編上千億元預算整治基隆河,大部分花在徵收土地,把堤防加高、加厚,結果下一場雨又把清出來的淤泥,沖回河裡去。 

後來以員山子分洪工程治水,花六十四億元。這問題在什麼地方?如果自己家要花上千億,大概會想很多天,有沒有更好的方法。政府部門很難跟民間一樣做得有效率,但民間公司做的,又不如自己家有效率,這就是管理的問題。 

以軌道建設來看,至少有賀陳旦的專業review(審查),我相信這幾個計畫的必要性大致存在。也許每個人還有不同觀點,但出現嚴重問題的機會不大,不能說一定不會,要看接下來執行。

未來執行最大困難或隱憂?

現在最擔心交通部的執行力,能不能執行這麼多。因為人力是有限的,很多人說要擴大公共支出,但實務上不是說擴大就擴大,工程要招標,要有很多條件,這都有人力的限制,目前只是把該做的事情優先順序排出來。 

交通部一開始提出來的計畫更多,我請許璋瑤政務委員審查,看起來不能充分執行的,就先剔除掉。 

舉例來說,台鐵車廂更換計畫執行已久,編一千多億元,做到現在只執行一百多億元,要放進來嗎?車廂還有好多問題待解決,車廂、車種整併等,都是採購延宕的原因,因執行力被打上問號,暫時被剔除。 

執行的問題隨時都可能發生,看起來執行力合理的,才會放前瞻計畫。其次是只要環評有爭議的,就不納入,看起來環評沒什麼問題的才放進來。例如北宜直鐵為何不納入,因為就算該做,環評不保證一定能過,列這個預算不是為自己找麻煩嗎? 

上任一周年,感想是⋯⋯ 

很累。

利用有限的時間,做多少算多少。要面對現實、解決問題,不要拖。像今天早上(行政院內)談反毒,毒品防制搞這麼多年,有沒有辦法有系統地做得更好?我不敢保證一定有多大成就,但就去試,不要敷衍。 

這麼多事怎麼盯進度? 

政府部門很大問題就是會而不議,議而不決,決而不行。所以有會議一定要有結論;有結論一定要執行。至少我做主席的會,一定要有結論。(行政院祕書長陳美伶在旁補充:然後還要盯進度,定期回報)但這樣很累、很累,我相信也很少院長願意。但你不主持,那個問題不會解決,牽涉太多跨部會的問題。 

光是智慧電表,我就不知道開過多少次會。 

過去講智慧電表這麼多年,但都沒辦法決定到底要用電子電表,還是通訊式電表,這事情可以擺盪好多年,就是沒有人做決定。 

台電期待的智慧電表,跟社會大眾期待也許不一樣。我直覺台電希望用電子電表知道你何時用多少電,就可以訂時間電價;但這種電表對人民來講是無感的,拿到電表也不知道現在用多少電⋯⋯,民間也不會因此節電。因此要告訴他(台電),我要的是通訊式電表,隨時可以透過電表掌握用電量。

此外,因為電表在地下室,要讓通訊送出來,就涉及頻道要不要付費?還要跟國家通訊傳播委員會協調給頻譜,很多技術性的問題要解決。 

台電說明年可針對用電量大的二十萬戶先裝,但他們後面給我的期程我不滿意,我現在沒講話,我先確定二十萬戶沒問題,再來逼後面的。 

林內閣期中考 恐不夠「前瞻」 

高達八千多億元的前瞻基礎建設,將是林全上任以來最大考驗,形同「閣揆期中考」。為何這麼說?因為它涉及專業:有限預算如何「分配」,才能達到最大效益;另方面又考驗政治手腕:如何擺平藍綠都要錢、要資源的挑戰。 

要化解外界疑慮,或畫出明確「紅線」的最好方式,便是清楚說明各計畫必要性、可行性為何,尤其整套計畫如此龐大、錢花這麼多,更考驗政府溝通力、政策解說能耐,絕不是口頭說說,是要有明確調查報告來「以理服人」。 

不過,地方政府及中央部會的可行性評估是否夠嚴謹,是否有具體營運、維護計畫等問題,目前的解釋,仍不夠「講清楚、說明白」。 

以花最多錢的軌道建設為例,林全顯然是授權讓「大部長」賀陳旦、「大政委」張景森擔負重任,先由地方政府提案,他們再決定哪些計畫放進來、哪些不放進來。 

但翻開厚達364頁的「前瞻基礎建設計畫」核定本,基隆輕軌捷運、新竹環線輕軌的「效益指標」只條列了「營運里程數」這種客觀資訊,而非真正的成本效益評估,外界自然會質疑其必要性。 

更不用說,計畫中未明確說明工程招標形式,以及考核、追蹤、列管的安排,未來執行力能不能精準到位,當然令人難以放心。

 此計畫名為「前瞻」基礎建設,號稱目標是要打造未來三十年國家發展需要的基礎建設。那麼整體決策過程、未來各計畫管考機制也都應該要夠「前瞻」,必須有更進步的思維才對。蔡政府面對此問題不可不慎。

(李昭安)

 

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