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軍公教年金改革不能說的祕密

張靜文
2013-02-07
焦點新聞
今周刊842/843期

軍公教年金改革不能說的祕密

張靜文
2013-02-07
軍公教年金改革不能說的祕密
焦點新聞

馬總統宣示,退休金改革是為了解決「經費不足、行業不平、世代不均」等三大問題,但在這一次政府推出的軍公教退休金改革方案中,學者評論,三大問題均仍難解,反而可能製造了更多問題。

年金改革爭議多時,馬總統在一月底宣布改革方向,並向全民宣布,這次的年金改革是為了解決「經費不足、行業不平、世代不均」三大問題。

但是學者評論,這次的軍公教年金改革,恐怕無法解決龐大的債務黑洞。除此之外,包括行業不平、世代不均等問題,也還看不到明確可期的改善機會。

經費不足無解
看不見潛藏負債收斂的可能

在這次的軍公教年金改革中,軍公教一八%優存打折或取消、退休年齡再延長,給付減少,甚至費率再提高,都沒辦法改變一個事實,那就是高達新台幣七.九兆元的軍公教「新舊制」退休金合計潛藏負債,經過這次改革後還是「減少極為有限」。

為什麼軍公教人員都自願「挨一刀」了,我們的財政負擔依然無法減輕,下一代所要背負的龐大債務仍然無法減少?「因為這次的改革,只改新不改舊,而龐大的潛藏負債,其實躲在舊制裡。」親民黨立委李桐豪說。

他分析,軍公教退休金分為三部分,一種是新制的退撫基金,一種是舊制退休金(恩給制),另一就是一八%優存利息。根據主計總處最新統計,這三種退休制度加總,大概存在九兆多元的潛藏負債,其中,退撫新制有一.九兆元、一八%優存則是一.一兆元,而舊制退休金則有高達六兆元。換句話說,在退撫舊制的冰山下,藏有最嚴重的一塊潛藏負債。

但在這次的年金改革方案中,考試院院長關中明白解釋:「舊制不動,新制調整基數、延長退休年限,一八%優存利息逐年減至九%」。顯示年金改革只處理「新制及一八%優存」。

李桐豪說,政府相關單位到現在也沒有具體說明,這樣改革之後,潛藏負債到底可以減少多少。但無論如何,相較於目前已存在的潛藏負債,政府提出的改革方案只能說是「一小步」,很難達到令人「有感」的債務收斂效果。

他建議,對於退撫基金的巨大財務黑洞,政府應該有計畫地以特定財源逐年彌補,「編預算、歲計賸餘、取消兩稅合一等,都是可行的財源。重點是要專款專用,不能再把這些財源虛擲。」李桐豪強調,雖然七兆多元的黑洞不可能在短期之內補足,但至少要讓民眾看見,債務是有收斂的可能。

行業不平無解
教師基數不同,行業別紊亂

除了「債務收斂」的效果達不到,馬總統想要透過這次年金改革,達到拉近「行業之間」的差距,恐怕也沒那麼簡單。因為整個年金改革計畫中,不僅勞工與軍公教彼此之間相互比較,甚至在軍公教三種職業之間,或是教師與教授之間,彼此也都「看不順眼」。

在這次的年金改革中,公務人員退休年齡是從八五制(年齡與年資相加等於八十五)改為九○制,但是軍人及中小學教師則排除九○制。其中,中小學教師則從原先的七五制改為八五制,這點也讓部分公務員「無法釋懷」。甚至,同樣身為教師,彼此之間也有差異。因為中小學教師採用八五制,與高中、大學教授採用九○制不同,現在高中教師也吵著要與中小學教師看齊,一樣要採用八五制。

至於在退休金基數上面,未來公務人員退休金計算基數將從原本的二(本俸乘二)逐年降到一.六(本俸乘一.六),這部分公務人員全部一體適用,但是教師的情況卻因為「授業學生的不同」情況,而有些不同。

日前教育部出面表示,未來中小學教師退休金基數確定會比照公務人員,也一樣逐年從目前的二降到一.六,但是大學教授退休金基數仍維持二,副教授、助理教授則會逐年下降,最終副教授將降為一.九、助理教授將降為一.八。

雖然教育部解釋「這是因為大專教育人員薪資結構比較特別」才會有這樣的結果,但是基層教師普遍認為,不同職等的公務員,上到次長,下到基層,薪資結構也都不相同,為何公務員可以採用同樣的基數標準,教師就因為教的學生不同,而必須採用不同基數?

且教師與教授要區分,教授之間還要再細分教授、副教授、助理教授,全教會副理事長吳忠泰認為,這樣的分法違背這次消弭「行業不平」的原則,連教授、副教授、助理教授基數都不一樣,「反而製造出更多的『行業不平』。」

至於外界擔心退休年齡延後,公務員或是教師體力上能不能負荷的問題,吳忠泰說,「很多教師其實寧可早退,就算少拿一點退休金也沒關係。」且軍公教涉及多種工作性質,並非每一種工作都適合「九○制」,因此他建議,在整個退休金領取條件的設計上,應該再加入類似現行勞保制度中「提早退休領取減額年金」的配套作法。

在本次藍綠兩方所提的改革方案中,藍版對於退休金領取條件的設計採取九○制,綠營則為「六十五歲,搭配減額年金」的作法;兩相比較,學者認為綠營所提的方案較為周延,除了加入減額年金的作法符合軍公教人員實務狀況之外,另一個重要的考量,在於「制度上盡可能與勞保接軌」。

世代不均無解
應採「相對補繳機制」改善

勞工與軍工教退休金制度接軌,優點之一在於打造不同身分之間「退休年資可攜」的條件,讓勞工轉進公職、公職轉入勞工的過程中,不再因年資計算問題而困擾,也能加速社會人才的良性流動。

二○一○年諾貝爾經濟學獎得主戴蒙德曾以「疊代模型」奠定他在經濟學界的地位。所謂的「疊代模型」指的就是,上一代的人吃了免費的午餐,所有後代的人都要去共同承擔上一代人的後果。李桐豪表示,現在不管是軍公教退撫制度或是勞保年金的設計,就是落入了「疊代模型」的陷阱當中。他舉例,退撫新制目前一.九兆元的潛藏負債中,多數肇因於上一代個人繳費不足、錢領太多所造成。為了改善「前人拿太多,後人繳很多」世代掠奪的情況,同時舒緩跨世代之間的緊張關係,吳忠泰建議,在解決「世代正義」的部分,可以參考綠營提出的「相對補繳機制」的作法,來補足藍營版本的不足。

根據綠營提出的版本,九五年軍公教退撫新制實施以來,所造成的潛藏債務應由已退休者、未來即將退休的人,以及雇主(政府)共同分擔補扣繳,有一年舊年資的人補扣一年,依此類推最高為二十年,這樣的調整就可以減緩將過去債務留給年輕世代承擔的問題,某種程度達到世代平衡的效果。

另外,根據教育部先前統計,退休後轉任私校的政務官、公務人員、公校教職員及軍人共有二五四七人,政府每月支付他們的月退俸超過一億元。針對「公教人員退休端兩個飯碗」的爭議,在這次綠營提出的年金改革版本中也有提出因應之道。

根據綠營版本,未來公教人員退休後,取得退休金請領資格,但又轉任私校或私人機關任全職,具有這樣身分的公教人員,原本的退休金領取權應暫時停止,須等待從私人構離職日起,才能恢復退休金領取權。

整體而言,馬政府目前提出的軍公教年金改革版本,儘管在替代率上限、保費提撥率、年資計算基礎及退休年齡上都做了一定程度的調整,但並未觸及潛藏負債的重大財務問題,甚至創造了更多的「行業不公」,在未來的討論過程中,恐怕還有一番長路要走。

其實,無論是軍公教或一般勞工的退休金改革,多數學者對於這一次政府提出的方案多半給予「只能暫時止血,不能根治沉痾」的評價。那麼,如何才能治本?一位學者提出妙喻:「退休年金其實像是老鼠會,台灣的根本問題是出生率低,『新老鼠』愈來愈少了,當然撐不下去。」無論退休金制度怎麼改,政府還是必須面對生育率超低的人口問題,才是治本之道。
 
 
 
怎麼改才好?
——軍公教改革藍綠版本比較
項目                                                                    現行制度     政院及考試院版本  民進黨版本  學者評論
替代率                                                                 70%至95%     上限80%  60-70%之間     藍版較能與國際接軌
18%改革                                                             優存利息18%    調降至最高9%(台銀一年定存利率加7%)     18%優存納入所得替代率,以所得替代率上限解決18%問題 應納入整體替代率考量
退休金基數                                                          本俸2倍    本俸1.6及1.7倍 1.7倍      
計算方式                                                             最後在職俸額 15年平均俸額     10年平均俸額     15年平均為宜
提撥率                                                                12% 15%-18%    14%
保費分擔                                                             個人35%,政府65% 個人50%,政府50% 個人40%,政府60%
退休金請領年齡                                                   85制(年資+年齡=85)     90制 65歲,搭配減額年金與展延各7年   綠營版本較符合實務運作
舊制退休金6兆元潛藏負債問題                            無     無     無     應以特定財源逐年彌補
新制退撫基金1.9兆元潛藏負債的世代正義問題      無     無     應由已退休者和有舊制年資而即將退休者,及其雇主(政府)共同分擔補扣繳        綠營思考較為周延
 
 
新舊制退撫目前潛藏負債情況
退撫制度                                         公務人員(含政務人員) 教育人員     軍職人員     合計
退撫舊制     潛藏負債                      1兆6957億元   2兆6573億元   1兆7001億元   6兆531億元
退撫新制     潛藏負債                      7934億元  7936億元  3255億元  1兆9125億元
                   首度收支不足年度        109年      107年      100年      ——
                   破產年度                      120年      116年       108年      ——

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