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失能的台灣科舉

撰文: 燕珍宜 日期:2017-02-16 分類: 焦點新聞 文章出處: 今周刊1052期

低調神祕的考試院,掌握了公務員和專技人員的生殺大權, 荒謬的千年科舉制度,讓優秀人才不得不成為考試機器……。 不懂之乎者也,就考不上會計師; 想推動客家文化,要先背出70個鄉鎮機關, 「雙盲取才」,讓用人機關總是所用非人。 一連串僵化的制度,恐將成為國家競爭力最大的絆腳石!

在「五院」當中,只有它,不是設址於中正區,而是位處台北市「蛋白」的文山區。一直以來,考試院就像它的所在地一樣,給人熟悉又陌生的感受。

最近,這裡忽然成為新聞焦點。在熱騰騰的年金改革議題中,立委柯建銘直指考試院可能是「改革的路障」,認為掌理事項包括公職人員任免退休、養老的考試院,恐會成為年金改革最大的變數。事實上,考試院與台灣競爭力的高度相連,決不僅只於公務員退休制度。

去年,共將近五十萬大軍參加考試院舉辦的各種考試,光是報名費就高達約八億元!為了考試,這群人「每天念十個小時,斷絕所有社交、娛樂」的新聞時有所見。考選部也曾表示,「全職考生」確實存在,他們辭掉工作,全天候準備國家考試。

考選部統計,平均每位考生須考二.八次才能金榜題名,換言之,平均每位考生須準備長達近三年,才能如願擠進公職窄門。

這五十萬名考生,整整三年的產值,依據二○一五年台灣人均GDP(國內生產毛額)約二萬二千美元計算,共三三○億美元,就算全職考生只占三成,也高達一百多億美元(約新台幣三千億元)。



耗費如此龐大的社會資源,但,考試院真的能為政府找到最合適的人才嗎?考生犧牲三年寶貴光陰,究竟是否獲得成為公務員的技能?一連串出自專家學者口中的答案,可能讓你吃驚與遺憾。

「目前的國家考試,只是製造一群『考試機器』。」曾任考試委員與人事行政局副局長的歐育誠嚴厲抨擊。

「以專門職業考試為例,目前部分考題並不符合此一考試測驗其專業能力之目的。」曾擔任典試委員、資誠聯合會計師事務所前所長薛明玲直言不諱。


「目前考試太理論化,與實務脫節。」考選部前部長董保城坦言。台大政治系副教授彭錦鵬更批評:「台灣國家考試效度是世界最落後的。」

眾多產官學界專家均異口同聲地明言,攸關政府人才與競爭力的國家考試荒謬又離譜。而一連串荒謬,可以從填鴨式的考題開始看起。

 
 
背誦八股考題 綁架公務員思考

二○一三年高考客家事務行政類科中,「客家歷史與文化」科目,出現了這樣一則考題:寫出桃園縣、雲林縣、高雄市、台東縣等之客家文化重點發展的鄉(鎮、市、區)名稱。

要在這題拿到分數,必須要會完整背出六十九個鄉鎮市區,「除了死背,我想不出還有第二個方法。」曾參加公職考試的《農訓》雜誌特約記者黃重豪無奈之餘,也幽默地表示,對於那些能夠正確背出全部答案的考生,他致上最高的敬意。

 
英國》考決策應變,沒標準答案

公務人員考試偏向記憶背誦,使得周邊相關補教出版產業,也紛紛主打「記憶」必勝法,出版例如「七大榜首記憶法,包你過目不忘」、「榜首決勝祕訣:記憶有步驟,每天都睡飽飽!」等等幫助記憶的工具書,以吸引考生購買。「現在是教科書怎麼寫,考生答案就怎麼寫,製造考試機器。」歐育誠痛心地表示。

因寫信給行政院院長林全而聲名大噪的菜鳥公務員林于凱,對「考試機器」的評語頗有體悟:「我們太習慣去選擇一個對的答案, 或者是有框框的答案。這種框架式的思考帶進公務界中,很可能變成公務人力發展的局限所在。」林于凱說。 

他舉了自己考上公務員後、在訓練考試時看到的考題為例。

A.改變 B.變化 C.變革 D.突破

四個選項究竟有何差別?對於這種跳針似的答案選項,林于凱無奈地解釋,「答案是變革,只因組織理論將『Organizational Change』翻譯成『組織變革』。」

反觀最早實行現代化公務員考試制度的英國,設計考題的邏輯完全不同:「小鎮旁邊有一條河流,洪水問題日益嚴重,規畫與公共工程部門指定該地為防洪方案優先區域。該部門預算為七十五萬英鎊……,建水壩、設防洪警報系統、築防洪牆、建立新的排洪道,以上四方案,請向部長提出建議。」

其中,每項政策方案都有詳細的描述,考生不必死背,更沒有標準答案,而是必須透過思考、分析、論證哪一個方案才是最適合該小鎮的政策。

 
日本》重邏輯、實務及個人素質

此種強調實務的「情境式判斷測驗」(Situational Judgement Tests,SJT),看重思考、邏輯分析能力,中央警察大學行政管理學系助理教授吳斯茜的研究認為,更能測驗出應考者的應變能力和解決問題的綜合能力。

日本於二○一二年對國家考試進行大幅度的改革,改革重點就是「著重邏輯思考、實務能力以及個人素質,勝過於細部知識。」反觀台灣的國家考試,大部分科目與試題仍以學術性學科為主,成為「類研究所考試」。目前,僅有警察特考於一一年首度打破學科式考科的限制,創先例地設立「警察情境實務」、「警察情境實務概要」等獨立科目。

 
專技瞎考古文「美國也沒考莎士比亞」

除了考試題目僵化死板外,更荒謬的是,在不少專家學者眼中,國家考試甚至「考錯科目」。何謂考錯科目?「考試所測量的知識,真的是他工作上所需要的知識嗎?如果不是,那就會出問題了。」行政院人事行政總處人事長施能傑說明。

施能傑舉例,「人事行政領域最重要的專業知識就是人力資源管理,但是在公務人員考試的人事行政類科裡,竟然沒有人力資源管理科目。」此外,一般行政類科中的總務人員,最需要的就是《政府採購法》專業知識,卻也沒有列入考試範圍內。

政府大部分的工程建設都是外包,土木類科公務人員的工作因此常涉及採購、驗收、發包等業務,熟悉《政府採購法》才可以幫助公務人員防弊興利。但目前,土木技師考試完全沒有列考《政府採購法》,土木工程類科的公職考試則是比重過低。施能傑表示,「必須把筆試的效度與工作的連結性進行改善。考試的內容與未來工作所需要的最核心的知識,要有高度相關性。」

國家考試除了「該考的科目不考」,還有「不該考的卻必考」的荒謬現象。

沈括曾謂「吳人多謂梅子為『曹公』,以其嘗望梅止渴也;又謂鵝為『右軍』,以其好養鵝也。」下列「」中詞語,何者用法與上述「曹公、右軍」不同?

A.何以解憂,唯有「杜康」。
B.我本楚人狂人,鳳歌笑「孔丘」。
C.余他日再讀「仲景」,方省其旨。
D.贈我一壺「陶靖節」,還他兩首邵堯夫。

上述題目,讓人誤以為是參加中文系考試;事實上,它卻是去年「會計師」考試的國文考題。

國家考試除了公務人員考試外,另一大類是律師、會計師等「專門職業及技術人員證照考試」。後者,測驗的目的按理在於「專業技術」是否合格;但在錯誤的考試科目與荒謬的考題設計之下,曾經有個真實案例,一位會計師應考者,專業科目全部獲取高分,卻因為國文始終沒通過,被迫放棄成為會計師,實為國家人才損失。
 

 
申論題設計,即可鑑別文字能力

「背誦八股文與會計師專業毫無關聯,美國的會計師考試難道得考莎士比亞?」 既是會計師又曾擔任國文科命題委員的薛明玲表示,「許多專業科目都是申論題,從中已經同時具有鑑別文字表達能力的功能。」

事實上,大部分專技考試已取消國文科目考試,例如醫師考試,早於二○○二年,就廢除國文與中華民國憲法兩科目。至於中醫師特考,因為中醫藥典與醫書是由文言文撰寫,至少仍與專業有關。
 
 
雙盲取才沒效度 助長「借牌」歪風

最後,讓國家徵才更雪上加霜的,是選賢與能的國家考試,竟然是「盲選」,也就是未經面試,僅靠筆試「一試定終身」。根據彭錦鵬的研究,初任公務員報考人數中需要口試者,比率不到一成。

筆試徵才有沒有效呢?美國政府曾對三一一位有雇用人員經驗的政府主管,進行全國性調查,發現在各項徵才方法中,「工作經驗」是最能預測人才適用與否的指標,其次就是口試;至於筆試,排在十項方法當中的倒數第二,僅高於「大學排名」。如此的效度,前提還是指設計優良的筆試,若是僵化的八股考試,效度恐怕更低。

「筆試只能測量對專業知識的了解, 並不代表他能不能做事,也不能代表他的特質。」施能傑解釋。也就是說,只靠筆試定江山,用人機關在人員報到前,可說完全不清楚「來者何人」,更無從得知他的實作能力與人格特質。

反過來講,公職新鮮人到分發以前,也完全不知道自己未來的工作機關和職務,究竟是否符合自己的能力與志趣。對此,政大公共行政系教授蘇偉業就形容,攸關國家競爭力的國家徵才,竟然像是 「雙盲」。

 
缺乏理想,上榜九成只為鐵飯碗

一場國家考試,從荒謬的考題、科目,到「筆試定江山」及「雙盲選才」,其結果,往往就是「會考的不會做」,「有能力、有熱情的考不上」。舉例來說,去年一場地震造成台南維冠大樓倒塌,傷亡慘重,也把建築師借牌文化的問題震出枱面。「土木工程技師,只有考學科,不需要有工作經驗,所以考上後,有些人的第一句話就是『我可以借牌給別人了』,自己卻不敢直接去做設計。」考選部前部長董保城直指問題所在。

相反的,數度獲得美國紐約建築師協會年度設計獎肯定、擁有哈佛大學建築碩士學位的台北市都市發展局局長林洲民,卻是被台灣建築師考試打敗的經典案例,至今未能取得台灣建築師執照。「台灣建築專業發展最大的絆腳石,就是陳年落伍、僵化迂腐的建築師考試。」交通大學建築研究所教授、學學文化創意基金會副董事長張基義,曾對此投書重炮抨擊。

至於「有熱情的考不上」,可從政治大學公共行政系教授陳敦源的最新研究看出。根據他對公職考生在考前與考後的問卷調查研究發現,考上的大部分是屬於「看重公職穩定待遇與福利」的保守型族群,比率高達九○%;而在考試前問卷中表達「對公職有服務理想」的考生,金榜題名的比率反而偏低。
 
老掉牙的假公平 考試院三大癥結

國家考試有上述這麼多的荒謬之處,究竟問題癥結為何?國家徵才會與實務脫節,考試效度愈來愈差,為何不見改善?這就必須從考試院的DNA談起。

「掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷……。」這是《憲法》對考試院的任務定義。換言之,雖然名為「考試」院,實際上,這個單位卻更像是掌管文官體系之「人事總處」。為了維持獨立性,《憲法》讓考試院的地位與行政院平起平坐,但真正執行起來,「就發現寸步難行。」歐育誠坦言。

他解釋,全台有九八%的政府機關都隸屬於行政院,考試院根本無力行使人事管理權,因此,行政院才在一九六七年成立人事行政局(現已改制為人事行政總處),負責行政院所屬機關及地方機關的人事行政,包括人力規畫、進用、訓練、考核、待遇、福利等。

但這並未解決考試院先天定位的問題,「生小孩的家庭(考試院)和養小孩的家庭(行政院)不一樣。」董保城以此形容其中的矛盾。他解釋,考試院負責選才、分發,但根本不知道「寄養家庭需要什麼樣的孩子」;也不知道「這個孩子想去怎麼樣的寄養家庭」。

癥結一》考非所用,人不對職

影響所及,就是衍生出前面提到的問題,包括「考試題目、科目與實務需求脫節」或「人不對職」,抑或公職新手發現所屬單位性質與自己的志趣不符,導致熱情低落。

此外,考試院因為不是用人機關,每年大部分的職務缺額,都必須委由人事行政總處調查。但從調查、公告到考試、閱卷,曠日廢時,前後長達十個月,根本緩不濟急,無法解決用人機關的迫切需求。

「只有用人機關才最清楚他們需要什麼樣的人才,應該由用人機關來負責考選業務。」董保城說。但如何讓「用人權」回歸「用人機關」?「考試院可以授權各個用人機關,辦理人才招考。例如,授權各縣市政府辦理地方特考,專技考試則授權給職業團體。」歐育誠舉例,日本中央機關所用的公務員是由中央來招考,而地方機關則是由中央授權地方辦理,真正達到考用合一。

「有人擔心,害怕地方政府做不好,但可以小規模地先試辦。你不做,就永遠沒機會做好。」歐育誠說。

事實上,問題永遠不在於缺乏改革方案,真正的挑戰是,缺乏一個具有改革機制的組織。年金改革議題中,外界批評考試院成為最大的改革路障,認為考試委員多為政治酬庸,並將焦點放在委員人數多寡上。

然而,考試院改革大不易的問題,與其說是委員人數多寡,不如說是決議方式出了問題。考試院的最高權力機構是院會,院會是由考試委員所組成,因此是「合議制」。合議制本身並無問題,但是「不投票」的合議制,就可能成為改革的絆腳石。

癥結二》合議制易擺爛,改革難

一般合議制是多數決,但根據考試院祕書長李繼玄去年十一月在立法院的答詢:第十一屆、第十二屆到目前為止(也就是二○○八年八月至去年十一月),考試委員在院會中「都沒有投票」、都是共識決。

曾在一二年至一五年擔任考選部部長的董保城提出觀察:「考試院的文化,從來不願意用多數決當壞人,所以如果考試委員之間有人意見相反,其中一方就會禮讓、作罷。」「合議制變成擺爛制!」他的批評愈說愈重。

此外,考試院的政策制定機關為考選部、銓敘部、保訓會,但二部一會的首長不是考試委員,不僅在院會中沒投票權,造成「有責無權」的失衡怪象,當然也就更不利於推動各種會衝擊現狀的改革政策。

事實上,考試委員的組成,已被認為是許多枱面上問題的重要根源。除了部分立委質疑,考試委員多僅專注在各自固有學術領域,卻有審查考試院相關法案之權,造成改革不力之外,考試委員的「高度學術化」背景,也被認為是導致考試科目、考題與實務脫節的主因之一。

依據《典試法》,國家考試必須先選出「典試長」,實務上通常是在考試委員之間抽籤決定;而後再由典試長邀請專業人士組成「典試委員會」,負責命題閱卷等事宜,並依考試科目將各委員分組,從典試委員中指定一位擔任召集人。

癥結三》命題僵化,養出「考霸」

往往,典試長會從各個考試委員中挑選召集人,在此結構之下,「高度學術化」的考試委員主導命題,考試的題目與科目自然也就直往學術化的一端傾斜。

這套運作模式,也衍生出其他的爭議問題,據聞,有護理師背景的考試委員,卻擔任律師考試的典試長;而立委李俊俋也曾質詢,典試長抽籤決定,可能造成「律師考試的典試長或許非法律背景」。

此外,考試委員長期主導命題,也可能只找自己熟悉的團隊命題,產生所謂「考霸」問題;據考試院統計,二○一四年共遴聘三○八三位典試人員,但其中有一一五八位已是連續三年參與典試工作。
 

「技術、實務性的東西,學校老師不懂也不會,技職體系的崩解,讓情況更雪上加霜。」台灣大學土木工程學系教授李鴻源憂心。而既有大學教師身分又是執業會計師的盧聯生,則建議典試委員、命題委員,應該學界與實務界各半。

為解決專技考試「考用分離」問題,董保城在任內推動大地工程技師考試改革,讓真正有實務能力的人,才能取得證照。大地工程技師公會前副理事長陳江淮表示,「今年有很多過去對國家有卓越貢獻,在地工界赫赫有名的老工程師,終於能夠獲得國家正式的肯定,這是很重要的改革,讓工程界活絡起來。」

千年科舉考試最大的貽害是扼殺思考與創意,如今,欠缺篩選人才效能的考科、考題,長期盤踞國考領域,而廣大考生的熱情與政府競爭力,則像錯誤制度下的犧牲品。考試院,真的不改不行。

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