在今天看見明天

退休金自選是挽救年金破產的解方

如今寧靜祥和的加拿大社會,過去也曾經歷波瀾壯闊的退休年金改革震盪。

蔡曜蓮

勞退自選

攝影/林育緯

909期

2014-05-22 17:05

過去一年,台灣的年金改革毫無進展,潛藏負債繼續暴增;究竟改革工程應該如何起步?二十年前的加拿大經驗可以提供答案,當年,他們的領導者展現堅定決心,而民眾則藉由積極參與退休金自選投資的管道,有效彌補政府擔保的不足。

退休
 
滴答、滴答……,距離去年四月底行政院推出《年金改革方案》已經一年了。這一年來,年金改革工程幾乎可用「毫無進展」來形容,初期雖有一陣喧擾,但如今,不僅相關修法遙遙無期,就連社會各界的溝通討論也近乎停擺。

直到五月八日,國發會公布政府潛藏負債四年暴增三兆元、總額達到十七兆元,這才稍稍勾起人們對「年金黑洞」的回憶;「年金改革有助於改善潛藏負債。」對於國發會公布的數字,財政部長張盛和是這麼回應的。


勞保破產倒數!
台灣潛藏負債每年增兆元


問題不會憑空消失,年金改革的工程一日不啟動,潛藏負債就是會不留情面地繼續以每年近兆元的速度增加,勞保基金的破產時間也不會自動停止倒數;依據二○一二年精算報告,勞保將在二○二七年宣告破產。

台灣沒有片刻拖延的本錢,我們急需答案。

於是,《今周刊》採訪團隊飛到了北美洲,在一個你我熟悉的國度——加拿大,尋找發生於二十年前的一段歷史。你或許想像不到,一九九四年的加拿大被《華爾街日報》調侃為「第三世界國家榮譽成員」,這個重要的經濟大國,當時的十年期公債殖利率接近一○%,政府公債的賣相比歐債危機高峰期的希臘國債還糟,而這一切的元兇之一,就是一套不負責任的退休年金制度。

加拿大政府對於退休人士有兩個「基本」保障,一是福利性質的老人年金與收入津貼,二是類似台灣勞保年金的「加拿大退休金計畫」;二○○九年,加拿大稅制專家傑克明茲(Jack Mintz)針對後者出了一份精算報告:該計畫至少能保證七十五年不破產。


啟示一:不向民粹低頭
加拿大總理鐵血提高費率


七十五年,足夠許諾初入社會年輕人一個看得見的未來了。但事實上,這套計畫也不是一路走來都是圓滿順遂。

一九六六年,加拿大退休金計畫正式上路,這套年金計畫極盡可能地討好民心:繳費水準是月薪的三.六%,遠低於台灣勞保年金開辦時的七%費率(目前為八.五%),並且是以工作最後三年的平均所得為給付計算基礎(勞保為最高五年),根據統計,加拿大每位退休族每月可因此領到大約二萬元新台幣的退休金,與勞保年金「最高」給付水準幾乎一樣。

即使是與已被批評為「全球最優惠」的台灣勞保年金制度相比,當年的加拿大退休金計畫也更加「民粹」;這份大禮,當然逐漸成為國家財政的重擔。

八○年代,加拿大債務占GDP(國內生產毛額)約為二五%,雖然在八○年代末期,該計畫的費率已調高至五.六%,但到了一九九四年,債務占GDP比率仍猛暴增長至六七%,退休金計畫搖搖欲墜。

「當年,政府債券乏人問津,直到這個國家需要國際貨幣基金(IMF)的幫忙,大家才真的醒過來。」傑克明茲接受《今周刊》專訪時回憶。而九三年成為加拿大總理的克雷蒂安(Jean Chrétien),則在二○一一年受訪時形容:「當年的加拿大就是今日的希臘。」一一年時,希臘瀕臨破產。

出身魁北克農村工人家庭的克雷蒂安以硬頸著稱,曾因年輕時罹患怪病而導致左臉麻痺,這一回,他抱著大不了只做一任的決心,大刀闊斧地展開改革;除了種種財政緊縮方案之外,他大筆一揮,宣布將退休金費率六年內提高到九.九%。

克雷蒂安曾透露一個小故事,當他向內閣宣布大舉拉高收費的年金改革計畫時,語畢,室內一陣寒意。一位部長在散會後打電話給妻子,直接告訴她,「下次選舉沒望了。」但出乎意料地,克雷蒂安沒有付出政治代價,他在接下來九七年和二○○○年的大選中連續獲勝,蟬聯總理直到○三年卸任。

主政者必須以堅定的決心面對民粹壓力,這是加拿大年金改革的第一個啟示。傑克明茲說,當政府大舉拉高退休金費率,人們的感覺其實是:「好吧,政府終於開始做事了。」
 

美國總裁

比德古登(美國恆康退休計畫服務公司總裁)


啟示二:鼓勵個人帳戶制
用自己的存款養未來的生活


至於另一個啟示,則是來自於一個值得玩味的數字變化:即使投入退休金計畫的費用提高了,加拿大人民卻更願意把錢投入另一套退休金系統──由企業自行設計的「個人帳戶制」退休金計畫。

就在加拿大出現退休金破產危機的同一年,一九九四年,世界銀行發表「避免老年危機」的研究報告,提出所謂「三支柱」模式(Three-Pillar Model):第一支柱是由政府主導的社會安全制度,如台灣的國民年金及勞保(勞工保險)、公保;第二支柱是由企業提供的員工退休金制度,在台灣,則如勞退(勞工退休金);第三支柱是個人自願性的商業保險儲蓄。而個人帳戶制的退休計畫,則通常運用於第二支柱。

在加拿大,一九九一年參加「第二支柱」──「個人帳戶制退休計畫」的民間企業員工僅有一四%,此後一路攀升,到二○○六年,人數已比十五年前多出約一倍。

無論是對政府或對個人,這個數字的增加都有其正面意義。對政府來說,個人帳戶制的退休金制度由於並非「社會保險」,而是「用自己現在存的錢,養自己未來的生活」,因此不會造成政府的財務負擔、不會造成潛藏債務;對個人來說,則是在政府保障有限之下,能夠藉此拉高退休後的所得替代率,讓自己對未來更加篤定;換一個角度思考,在一個財政狀況與人口結構都不再適合「政府為人民退休生活做足擔保」的社會裡,引導民眾積極走向個人帳戶制,以更強大的「第二支柱」減輕「第一支柱」的負擔,是關鍵解方。

「喔……,台灣的狀況是這樣啊……,那我想,退休金計畫恐怕必須『百分之百』仰賴個人帳戶制吧!」在記者攤開台灣人口結構圖與經濟成長趨勢圖後,加拿大經濟學者莫肯(Malcolm Hamilton)這麼說;他是加拿大重量級的退休金專家,給台灣的這句建議雖然半開玩笑,但已點出了台灣年金改革的必然方向:拉高個人帳戶制的比重。

「照我來看,民眾投入個人帳戶制的薪資比重,至少必須拉高到一○%!」說話的是比德古登(Peter Gordon),他是美國恆康退休計畫服務公司總裁,長期參與「四○一K計畫」(美國的退休金帳戶,只應用於私人企業)。他回憶,屬於個人帳戶制的四○一K,一開始也只被當成「補充計畫」而已,「但在八○年代中期以後,人們發現情況不同了,以前是十七個勞工養一個退休族,後來變成三個勞工養一個,大家發現,政府擔保的退休計畫很可能會破產啊!」

 

加拿大

芮貝爾(加拿大宏利人壽團體福利與退休計畫資深業務副總裁)


如何拉高參與意願?
業者操作 提升投報率


國內一般勞工適用的勞退新制,就是個人帳戶制;除了雇主依規定必須每月為員工提撥六%薪資投入個人退休帳戶之外,也提供勞工「自行」再提撥一%到六%的選擇空間;然而,自○五年推行至今,在全國六六五萬勞工當中,只有三十五萬人選擇自提,占比約六%。從這個數字來看,台灣人對個人帳戶制的參與狀況,顯然遠不及格。

於是,如何拉高民眾對個人帳戶制的參與意願,可說是政府推動年金改革的重要成敗關鍵。長期關注台灣退休金問題的金管會副主委王儷玲也說,在勞保給付可能減少的前提下,鼓勵勞工提高勞退自提有刻不容緩的必要。

要拉高民眾參與意願,最簡單的道理,就是提升基金操作的投資報酬率。

「在我的經驗中,把錢交給政府操作的績效,往往是滿糟糕的。」莫肯的評論或許有些直接,卻也鮮明點出了台灣「第二支柱」的根本問題:與加拿大甚或美國、新加坡、香港、紐西蘭、澳洲、瑞典等主要國家相比,台灣最大的不同,就是勞退基金是由政府操作,而其他主要國家則是由資產管理業者建置投資平台,交給業者操作,政府負責監督。

長期推動勞退金自選的中華民國退休基金協會,曾經提出一份「勞工退休金新制開放勞工自選投資標的建議平台白皮書」,強調「以過去政府基金投資經營之保守態度……,仍可能使退休所得替代率偏低。」「為增加勞退基金管理績效……,建議適時開放金融機構參與。」簡單地說,就是類似於加拿大的作法:政府監督、業者操作、民眾自選。

但業者管理真能比政府更好嗎?以香港人的「第二支柱」──強積金計畫為例,現時強積金底下總共四七七檔基金,根據政府數字,截至一三年三月三十一日止的十三年,整個強積金制度在扣除費用及收費後的年化報酬率為四.一%。而在台灣,勞退基金許給退休族的年報酬率是「兩年期定存利率」,目前約為一.三%,兩者相比,自選所提供的長期報酬率自然比政府操盤高出不少。

其實,從○四年《勞退新制法案》擬定之際,民間學者專家就不斷呼籲開放勞工自選投資平台,直到最近,勞動部才終於有了修法的進度。曾任退休金協會理事長的台大財金系教授邱顯比,分析國內退休金自選難產的原因:「勞工團體對於業者介入始終存在疑慮,擔心這項措施是圖利業者。而主管機關則是擔心變革太大。」受限於官方與民眾的保守態度,自選平台的開放也就一再耽擱。

如今,勞退自選終於進入修法階段,但即使順利上路,仍然是一項重大工程,若參考國外經驗,業者與政府還有不少事情必須做到。

 

宏利

鮑伯(宏利資產管理環球資產配置主管)


如何快速落實?
以自動提撥機制推一把


在退休金自選的架構中,業者扮演的角色是平台提供者,受到政府監管,並且也與客戶第一線接觸,「你必須確保客戶擁有便利的理財諮詢管道。」加拿大宏利人壽團體福利與退休計畫資深業務副總裁芮貝爾(Sue Reibel),平時主要負責理財商品的教育溝通,「我們就得經常跑到各地,為不同的公司員工上課,與勞工朋友面對面講解自選平台設計與退休金規畫方向。」她說。

至於政府的監管角色,簡單地說,就是「監管參與的業者和基金」。以香港強積金為例,基本架構是由「受託人」、「投資平台」、「基金商品」三個層次組成。

其中,受託人就是信託業者,可以設計多個投資平台供民眾選擇,而受託人必須經過香港積金局的核準。此外,每個投資平台都有多檔基金可供選擇,但要讓一檔基金納入任何一個投資平台,也同樣必須經過積金局的審核。

除了生冷的監管動作之外,政府若要快速拉高民眾參與,其實還有一些「手腳」可動。

或者應該說,政府要設計幾件事情──「除非你說不,否則我就這樣做」。其中第一項,就是「除非你說不,否則政府就自動幫你提撥部分薪資投入自選平台」。

美國國會在○六年通過一項重要的年金改革法案:《退休金保護法案》,法案當中的一項重要變革,就包括了「自動加入退休金計畫」,談及這項設計,哈佛大學教授肯尼斯福魯(Kenneth A. Froot)舉雙手贊成:「人們都隱隱知道他們應該儲蓄,可是你不推他們一把,他們就是不會主動去做。」

美國波士頓學院專職退休研究的學者艾莉莎穆爾(Alicia Munnell),在聽聞台灣的現況後,強烈建議台灣將「自動提撥」納為配套之一。


如何降低風險?
因應生命週期 轉換資產配置


事實上,穆爾建議台灣要做的「自動機制」不只於此,在四○一K計畫中,參與者若無意管理自身資產,則會「自動」將其資金分配到生命週期基金。「這方面,你們也應該認真考慮。」

除此之外,「生活形態基金(Lifestyle Fund)」也是目前美國四○一K計畫中,市占率最高的基金類型之一。「因為它很方便啊!」宏利資產管理(美國)環球資產配置主管鮑伯(Bob Boyda)說。

一九九四年,他與他的投資團隊共同開發出這種創新基金商品,投資人只要決定自己現階段需要的是保守、穩健或積極的投資風格,就能轉換到相對應的資產配置中。「當我遇到人生中的重大事件──比如退休或生小孩,我可能會因此改變風險偏好,就能立即轉換成適當的資產配置。」

根據美國知名投資顧問公司Burgess + Associates針對四○一K參與者的研究,自二○○一至一○年,投資生活形態基金者平均每年報酬率為四.五九%,相對優於其他族群。

對此,宏利資產管理環球資產配置投資長貝瑞伊凡思(Barry Evens)表示,「退休金操作的目標本來就不是追求最高的報酬率,而是略高於市場平均。」

回到台灣的年金改革進程,依目前進度,勞工勞保、軍公教退撫的相關修法要在短期完成幾無可能;唯一值得樂觀的進度,就是「勞退金自選平台」尚有機會在下半年完成修法,最快可望在一五年上路。

從加拿大的經驗來看,如果勞退自選制度成功,民眾對政府擔保的依賴降低,或許勞保、退撫的改革阻力能夠有效降低,但也別忘了加拿大年金改革給我們的第一個啟示:年金改革要成功,終究需要主政者的堅定決心與信念啊!
 

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