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拜登接手後,準備這樣幹!凡事求穩的他,將牽動何種台美關係?

拜登接手後,準備這樣幹!凡事求穩的他,將牽動何種台美關係?

鄭閔聲 研究員/徐右螢、朱晉輝

政治社會

達志

1247期

2020-11-11 10:40

4年前,狂人川普橫空出世,顛覆了美中關係與全球秩序。身處兩強之中的台灣,感受尤其深刻。4年後,凡事求穩的拜登,則主張回歸傳統,領導民主陣營盟友共組戰線,讓中國無法恣意妄為。但眼前的美國,正經歷嚴重撕裂,急需療傷止痛。誓言成為全民總統的拜登,能否有效團結內部,將左右美中較勁局勢,台灣的命運,也隨之受到牽動。

我競選總統,是要找回美國的靈魂,重建國家的骨幹,也就是中產階層;要讓美國在全球再次受到尊重,並且在國內團結。」美東時間11月7日晚間,美國總統當選人拜登(Joe Biden)在故鄉德拉瓦州發表勝選感言,嗓音中氣十足。

 

但當演說結束,拜登走向台前對支持者致意的腳步卻顯得遲緩,彷彿剛才那段15分鐘的慷慨激昂發言,以及歷時超過1年的激烈選戰,已耗去這位銀髮長者的大半力氣。

 

無論疲憊與否,在拜登眼前,仍有條布滿荊棘的艱困道路,其中最顯而易見的難關,就是再度失控的新冠肺炎疫情。因此他在勝選之夜宣布,將指定科學家與專家擔任政權交替階段顧問,將控制疫情計畫轉為行動藍圖,確保明年1月20日就職當天,立刻實施。

 

通篇講稿當中,拜登集中火力溝通美國內部事務;對於國際關係、尤其是台灣社會最關心的美中競爭,則隻字未提。

 

拜登

拜登

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對內〉抗疫、振興是優先事項

對外〉民主黨已意識到中國挑戰

 

在美中關係空前惡劣、美台關係空前友好、兩岸關係空前緊張的時間點,拜登即將捲袖上場;他的對中、對台、外交政策究竟怎麼走?台灣因為川普撩動美中對抗而獲得的「美國紅利」是否即將生變?這些問題,成了許多台灣人的最大擔心。

 

「美國兩黨關心的議題原本就不太一樣,民主黨比較重視內政,常批評共和黨寧可在軍事上花大錢,卻不願意投資一般人需要的教育、基礎建設、醫療保健。」共和黨前海外黨部亞太區主任委員方恩格(Ross Feingold)分析,民主黨籍的拜登將控制疫情、振興經濟視為優先選項,一點也不讓人意外,「但如果因為這樣就說民主黨一定對中國軟弱,太簡化了!」

 

方恩格觀察,上一位民主黨籍總統歐巴馬確實較無意願挑戰中國,例如中國2013年起在南海大動作填海造陸、擴建軍事工程,美國政府第一時間卻未選擇強勢介入,只呼籲各方克制、凍結行動;但過去四年,無論參眾兩院通過的友台法案、來台訪問的國會議員,都展現美國政界對台灣的支持已然不分黨派。

 

「美國政府對中國的政策一向具有延續性,美國國會也展現協助台灣回應北京的共識,台灣人不必因為選舉結果過度憂心。」美國在台協會(AIT)前副處長、現為華府智庫「全球台灣研究中心」(GTI)顧問王曉岷(Robert Wang)也持同樣觀點。

 

這位曾與拜登多次當面互動的退休外交官認為,無論民主黨的政策制定者,或拜登本人,都充分意識到中國帶來的重大挑戰,「他們已經看見問題,唯一可能的差別,只有處理問題的方式。」王曉岷這麼說,似乎隱約將拜登的對中政策拆解為戰略、戰術2個層次。

 

拜登當然意識到中國造成的威脅,否則他大概不會在今年2月的民主黨初選辯論現場,一改過去自豪與中國國家主席習近平熟識友好的態度,痛批對方是「惡棍」、「骨子裡沒有任何民主素養」。

 

初選辯論的辛辣言論或許帶有表演性質,選前短兵相接階段的發言,總不至於是兒戲。

 

今年9月17日,在美國有線電視新聞網(CNN)主辦的與選民對話活動上,拜登被主持人問到「是否將中國視為對手(opponent)?」他的回答是:「我把中國當做重要的競爭者(serious competitor)。這也是為什麼我們必須加強在亞洲的關係與聯盟。」

 

拜登這段話,呼應了王曉岷提出的2層次分析:在戰略面,他確實認為中國是需要處理的「問題」,而他對問題的回應之道(戰術)是「加強在亞洲的關係與聯盟」。

 

兩強對抗〉 是制度與價值的根本衝突

對中策略〉歐巴馬擱置爭議路線已回不去

 

拜登

 

「川普已經為美中關係定調,中國的霸權行徑也沒有收斂跡象,拜登不可能走回歐巴馬時代的擱置爭議老路。」東海大學政治學系副教授邱師儀樂觀預期,川普雖然敗選,但美國將中國視為「競爭對手」的整體戰略不會改變,台灣獲得的保護也不會降低,「惠台法案、軍售、高階官員互訪一定會繼續,甚至還有可能往上加碼。」

 

紐約市大學經濟系教授周鉅原也認為,美國對台軍售不會停止、《台灣旅行法》授權的高階官員互訪也會持續,只不過拜登政府可能不會在短期內拉高交流層級。

 

「歐巴馬時代,你不可能想像美國總統罵習近平是『惡棍』,這代表美國容忍中國、等待它慢慢改變的日子已經過去。」賓州大學當代中國研究中心主任戴傑(Jacque deLisle)也斬釘截鐵地說,「現在的中國,就是美國利益的嚴重威脅,這一點不會改變。」

 

台灣戰略模擬學會在美國總統大選前製作的評估報告也明確指出,美中對抗的本質是制度與價值的衝突,在中國國家主席習近平上台以後,更進一步在美中之間的經濟、外交、軍事與政治體制等各個面向上產生矛盾。

 

基於這樣的矛盾,該學會認為,美國近年來包括安全產業鏈的移轉與建構、強化印太戰略等方向均不致改變。

 

即使中國,也不認為只要拜登取代川普,美中就能重修舊好。中國官媒《環球時報》總編輯胡錫進在個人微博上分析,「美國對華戰略防範和打壓的總體升高趨勢是變不了的,中國人既不能抱有幻想,也不應放棄主動塑造中美關係的努力。」

 

英文版《環球時報》對拜登上台後的情勢預測也很務實,認為他「將重新評估與中國的第一階段貿易協議」、「將與中國在新冠肺炎疫苗與氣候變遷議題上合作」、「不會主動取消關稅」、「將持續打壓中國高科技」、「對華為的制裁不會有大改變」。

 

整體來說,美國在地緣政治、尖端科技等核心領域對抗中國的「戰略」不會偏離既有軸線,但就像王曉岷解讀的,在「戰術」層面上,拜登帶領的民主黨政府對於如何贏得競爭,仍有不同想法。

 

美台關係

 

 

蔡英文

柯拉克今年9月訪台,蔡英文總統親自在官邸設宴款待,右為台積電創辦人張忠謀。(圖/總統府提供)

 

經貿政策〉回歸正統  估將善用關稅槓桿

可能影響〉讓中國有機會喘息再起

 

「拜登和川普不一樣的地方是,他會更有興趣合作,試著在經濟領域上找到談判的方法。我們將看到一群有豐富經驗的人,執行一系列更正統、更具可預測性的政策。」戴傑說。

 

但邁阿密大學政治系教授金德芳(June Teufel Dreyer)對這類戰術懷有高度疑慮,直言民主黨政府若還寄希望於溝通、談判、給中國方便等被證明毫無效果的策略,只會分散削弱對抗制裁力道,給予中國喘息再起的空間。

 

中國官媒預測,川普時代開徵的一籮筐關稅不會「平白」取消,是因為拜登可能將它轉為談判的有利槓桿。

 

專長為稅法的加州執業律師史孟珠分析,川普對中國商品課徵的懲罰性關稅,有很大一部分屬於家具、玩具這類基礎製造業,即使企業將生產線移出中國,也不會為美國帶來就業機會,這類「損人不利己」的項目,就可能成為拜登政府要求中國在其他方面妥協的條件。

 

事實上,拜登今年5月曾公開對鋼鐵工會宣示,若有需要,他並不排斥開徵關稅,只是他會有計畫地動用這項工具,而非只是為了展現強硬。

 

曾精準估算中美貿易戰對美、中、台經濟影響的周鉅原預測,拜登上任後可能會主動取消「對美國造成傷害」的關稅項目,至於對美國有利或傷害不明顯的關稅,則將維持一段時間。他舉例,鋼鐵關稅雖然為美國產業創造6000個就業機會,但鋼鐵成本增加同時也讓密西根州損失約3萬5千個汽車零件業工作機會,這項造成傷害的關稅,可能是川普輸掉密西根州的原因之一。

 

「我認為拜登會先試著和中國講道理,要習近平照規矩來、不要太具侵略性。但他不會太過天真,如果發現這招沒有效果,他會毫不猶豫地轉趨強硬。」王曉岷指出,「拜登會像他所說的,號召盟友共同行動,對中國施加壓力。這恰好是川普的弱點。」

 

打從選戰初期,拜登就一再強調盟友的重要性。這是「拜登戰術」與川普的另一個不同。

 

今年1月,拜登以「為何美國必須再次領導」為題,投書《外交事務》雜誌(Foreign Affairs)。他在文中指出,「美國確實須對中國強硬。如果讓中國為所欲為,它將繼續搶奪美國和美國企業的技術與智慧財產,還將靠補貼為國有企業創造不公平優勢,有助於支配未來的技術和產業。」

 

密西根州

川普開徵的關稅未必全對美國有利,例如鋼鐵價格上漲,就傷害了密西根州汽車產業。(圖/Getty)

 

 

修復關係〉聯手民主國家因應北京威脅

對台態度〉有望更強力支持第一島鏈核心

 

而拜登認為,因應中國挑戰最有效率的方式,是讓美國和盟友、夥伴組成聯合陣線,這股強大到北京政權難以忽視的力量,將有助於讓中國接受能反映民主價值的規則。

 

但正如同美中關係難以走回川普上台前的老路,拜登號召盟邦的理想能否落實,也有待觀察。《經濟學人》(The Economist)就認為,「在川普的破壞工程後接手重整外交政策,是一項艱鉅的任務。」

 

不過拜登宣布當選當晚,包括德國總理梅克爾、英國首相強生、法國總統馬克宏等西方國家領袖的賀詞都沒漏掉「合作」(work together)這個字,顯見傳統盟邦確實對這位新任「美國隊長」抱持期待。

 

從各種條件看來,台灣都是拜登重整盟邦聯合陣線的當然成員,畢竟他10月22日投書《世界日報》爭取華裔美國人支持時,就提到美國身為太平洋強國,將與盟友並肩,增進在亞太地區共享的繁榮、安全與價值,「這其中就包括深化與台灣這個居領先地位的民主政體、主要經濟體,以及科技重鎮的關係。」

 

戴傑也認為,當美國將中國視為競爭對手,台灣作為盟友的重要性將大幅提升,可預見美國將在各方面給予台灣更強力的支持。

 

除了軍售、高階官員互訪,台灣同樣希望更深入的經貿整合。今年8月,總統蔡英文宣布訂定進口豬肉萊克多巴胺殘留容許值,就是著眼於「這是能夠有效促進台美關係的決定⋯⋯,是台灣經貿發展的最好契機。」期待敲開台美雙邊貿易協定(BTA)或自由貿易協定(FTA)的大門。

 

但當美國政權輪替,台美貿易談判的時程表,很可能得繼續往後延。

 

「民主黨政府一向對簽署自由貿易協定比較沒興趣,拜登也表明將專注在國內事務而非簽署雙邊貿易協定。」周鉅原對台美能否在短期內達成雙邊貿易協定無法樂觀,他認為較務實的作法是先洽談公共衛生安全、數位貿易、氣候變遷合作等「部門性協議」,用堆積木方式,總有一天能達成雙邊貿易協定的效益。

 

從事外交多年的拜登很清楚,大國競爭仰仗的絕不只是戰術與盟友,不斷提升自身實力才是根本。

 

因此同樣在今年1月的《外交事務》投書裡,他強調,「為贏得與中國或其他國家關乎未來的競爭,美國必須提高創新能力並團結民主國家經濟實力⋯⋯,貿易政策必須從國內開始,藉由強化我們的中產階級,確保不分種族、性別、地域、宗教、性向的每個人,都能分享國家的成功,這需要對基礎建設與教育的大量投資。」

 

但就客觀政治局勢而言,拜登想透過財富重分配、投資基礎建設與教育打造美國盛世的崇高願景,並不容易落地實現。

 

首先,拜登個人雖然勝選,但他所屬的民主黨在參、眾兩院的表現不如事前預期,儘管國會議員計票程序仍未結束,但民主黨控制參院過半席次的機會已極為渺茫,就連選前握有明顯優勢的眾院,席次也呈現萎縮。

 

當國會由朝野分治,除了防疫這類能取得跨黨派共識的議題,拜登選前提出的各項政見,想在國會通過都將大費周章。

 

選後困境〉國會分治使政見兌現不易

未來挑戰〉彌合陷入極化分裂的社會

 

川普

(圖/Getty)

 

高盛與美銀美林證券選後發布的分析報告就不約而同指出,民主黨籍總統搭配共和黨主導的參議院,等於是一波「被淡化的藍浪」,在這樣的政治格局下,財政紓困方案規模可能縮小,拜登選前開出的稅改支票甚至可能無法兌現。

 

拜登在競選期間與勝選感言中一再訴求的團結,也因為選舉結果遠比民主黨預期的接近,而顯得困難重重。《時代》雜誌(Time)在總統選舉尚未底定前就斷言,「即使拜登獲勝,他統治的依舊是川普時代的美國」,因為在無盡的憤怒與激情催出創百年新高的投票率之後,美國社會依舊陷入極端僵局,彷彿這世界有兩種截然不同的現實。

 

當拜登在德拉瓦州威明頓向支持川普的選民喊話,希望彼此給對方一個傾聽的機會,停止把對手當成敵人,2小時車程外的賓州首府哈里斯堡,卻有數以千計的民眾,高舉川普競選旗幟與自製的「停止竊取選舉」(stop the steal)標語在州政府前示威,要求剔除一切「非法」選票;類似狀況,也發生在選情同樣緊繃的喬治亞、亞利桑那、內華達等州。

 

「這是我第一次遇到有人抗議選舉結果。」在紐約市皇后區定居超過10年的台灣人紀炫宇說,今年選舉受新冠肺炎與「黑人的命也是命」(BLM)運動影響,不同族群極端對立,像他這樣的亞裔人即使盡量遠離紛爭,有時還是得擔心被認為是「中國病毒」散播者,「拜登說:『國家要進步,要先停止把不同政見的人當敵人。』這是我對美國政治的最大期望,對台灣也是。」他說。  

 

但殘酷的現實是,仇恨,往往是最好的催票靈藥。許多被視為「中間溫和派」的民主黨眾議員,在這場情緒高張的選戰中遭遇挫敗,選區在紐約市南布魯克林與史坦頓島的羅斯(Max Rose)就是其中之一。

 

羅斯是2018年隨著民主黨在期中選舉大勝而首次進入國會的菜鳥議員。今年6月,他和絕大多數民主黨同儕一樣,支持黑人平權運動,並帶著妻子和襁褓中的兒子,一起參加在史坦頓島舉辦的遊行活動。

 

平權運動的導火線,是白人警察以膝蓋壓制黑人嫌犯佛洛伊德(George Floyd)致死,遊行現場難免出現斥罵警察標語。羅斯的對手逮到機會,製作廣告抨擊他辱警、支持刪減警方預算。即使羅斯大力澄清,仍無法平息史坦頓島眾多警察及警眷的怒火,再加上共和黨原本就在該選區占優勢,羅斯投票日當天僅獲42%選票,雖未計入通訊投票,但連任之途已幾乎宣告中斷。

 

「黑人父母擔心類似佛洛伊德的事情會發生在自己的兒女身上;是的,我也理解警察親屬在每次勤務開始時,擔心自己的摯愛無法平安回家。」在投票日當天,年僅33歲的羅斯對支持者說:「只有在破碎的政治中,當你說雙方都是有理的,才會引起爭議。」

 

共和黨這廂,也有路線問題待解決。儘管包括前總統小布希在內的部分共和黨人,已向拜登致賀,但川普至今仍未表現出一絲認輸意願,除了既有的法律訴訟,以及本人持續在推特上指控選舉舞弊,司法部長巴爾(William Barr)也已授權各地聯邦檢察官,調查舞弊指控。

 

11月9日,川普宣布撤換國防部長艾斯培(Mark Esper),美國媒體盛傳中央情報局(CIA)局長哈斯佩爾(Gina Haspel)與聯邦調查局(FBI)局長瑞伊(Christopher Wray)也可能去職,國防情治首長在政權交接期間可能大幅異動,更讓局勢顯得詭譎不安。

 

與此同時,部分談話性節目,如平均每天有480萬人收看的《漢尼提秀》(Hannity),持續宣傳「選舉遭操控」、「川普將為美國人,與腐敗的體制奮戰到底」等訊息。

 

即使川普最終反撲無效,包括《華盛頓郵報》、《衛報》在內的各國媒體仍預測,反應右翼保守價值的「川普主義」(Trumpism),不會隨川普離開白宮而消散;而這些右翼選民,恐怕也很難給他們認為是靠作弊上台的拜登一個機會。

 

拜登的勝選感言裡有段話是這麼說的:「我相信在我們最好的狀態下,美國是全球的明燈。我們不是靠實力領導,而是『以身作則』為我們帶來力量。」

 

在與中國競爭的關鍵時刻,78歲的拜登,確實必須讓這頭雄鷹展現最佳狀態,才能穩住美國長達4分之3世紀的霸主地位。

 

美國總統大選

選戰過後,激情不減,雙方陣營支持者,依舊在各地發起慶祝與示威行動。(圖/Getty)

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