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NCC對電視新聞的監理原則與實務:以關西機場事件為例

NCC對電視新聞的監理原則與實務:以關西機場事件為例

林麗雲/國家通訊傳播委員會委員,台灣大學新聞研究所教授

政治社會

吳東岳

2021-05-31 12:23

編按:發生於2018年9月的「關西機場事件」,起因於境外(中國)網路的一則虛假訊息,經由中國網媒傳到台灣的社群網路,再經由本地主流媒體推波助瀾,終於引發全民關注與議論。使得這起原本只是一次遠在日本的風災造成部份台灣旅客受困機場的事件,最後竟演化成一場充斥著「官/民」、「朝/野」甚至「中/台」對立矛盾情緒的「政治風暴」?更不幸的是,此事件還意外造成我國折損了一位優秀的外交官員。

毫無疑問地,對台灣社會而言,關西機場事件是個不幸的悲劇——在這場風暴中,人與人之間失去了互信基礎、不同意識形態者彼此溝通變得不可能?無論官/民、朝/野、媒體/閱聽人…沒有人是「贏家」!

但若要問:到底是誰愚弄了我們?誰是這起事件的「加害人」?誰應該為此負責…在整個社會尚未對此事件有充分認知、全面討論、形成共識前,這些追究,恐又將陷入另一場爭論?

事件發生至今(2021年)已經兩年半,雖然台灣政府與民間,都因此對「假新聞」議題有了更多的關注、討論與行動。但我們也注意到,就關西機場事件所透露出的警訊、與呈現的意義,整個台灣社會(包括政府與民間)似乎仍因著各自不同立場(利益糾葛),而欠缺一種誠實面對問題的態度、或一次深入而廣泛的省思?以致於在此事件後(例如,2020年的總統大選、新冠肺炎疫情…)類似的虛假訊息,依然程度不一地流竄全台、擾亂社會?

特別是,本事件中最應該要勇於面對的台灣新聞媒體,在事件過後至今,不僅鮮少公開向閱聽大眾說明自己在此事件所應扮演的角色(有無失職)?更遑論對此事件做出較深入的後續(影響與省思)報導?本地的新聞媒體或許礙於「涉己事務」的新聞自律規範,而不便對自身或同業多作批判?但相較於公共利益(亦即公眾知的權利有無被誤導?)的把關,媒體理應更要有「捨我其誰」的擔當。

「關西機場事件總檢討」座談會由今周刊及幸福綠光出版社、台大法律學院校友會主辦,常在法律文教基金會協辦,總統府資政蕭新煌教授擔任座談主席,邀請臺灣事實查核中胡元輝教授、台灣民主實驗室沈伯洋助理教授、通傳會委林麗雲教授、今周刊發行人梁永煌等各界碩彥進行座談,提出寶貴見解,期冀有助於釐清以上問題,也有助於台灣社會認真看待關西機場事件及後來、未來的類似現象!

以下整理「關西機場事件總檢討」座談會中,通傳會委員林麗雲教授以關西機場事件為例,對於NCC對電視新聞的監理原則與實務的寶貴見解。

 

 

針對關西機場事件時電視新聞的表現,引起爭議。例如,事件發生時,當時即有民眾到國家通訊傳播委員會(以下簡稱NCC)檢舉主要的新聞台傳布假訊息,要求NCC發揮影響,要求業者改進。又如,江旻諺與吳介民在2020年1月24日的「『戰狼主旋律』變形入台,解析關西機場事件的中國虛假資訊鏈」一文也指出,主流媒體(包括電視新聞及談話性節目以及社群媒體等)是假資訊鏈的關鍵角色。

 

NCC作為廣電的主管機關,當時曾檢視電視新聞報導。NCC認為電視台在引用網路媒體及涉外報導的查證確有改進空間,但僅對於新聞台發函改進,並沒有任何警告或罰款。本人是在2020年8月1日後到NCC任職,即檢視NCC的監理原則與實務,並以2018年的關西機場事件為關鍵案例,以作為之後的參考。

 

監理最高目標「公共利益」:言論自由+資訊戰

 

如NCC在2020年發表的《傳播政策白皮書》所述,NCC監理的最高目標是公共利益,包括保障言論自由和公民的資訊權。在廣電監理上,前者要保障是表達自由,後者是即閱聽人有接近、使用正確、多元資訊的權利。兩者有時會有所矛盾。台灣作為民主國家,重視言論自由,主管機關不會輕易干預廣電媒體的編輯政策。但為了保障公民的資訊權益,會責成持有執照的廣電媒體擔負社會責任。

 

在內容監理上,NCC採取共管模式。第一是業者自律,即業者應制定自律公約,並放在申請執照及定期換照的營運計畫書中。第二是他律,即民眾可向NCC及電視台投訴那些節目或內容可能違法。再由NCC的外部諮詢委員(由學者、專家、公民團體等)組成「節目廣告諮詢會議」。諮詢會議討論有爭議節目,共同討論,提出建議(如改進,警告,罰款等〈廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點〉)。NCC委員會根據外部委員最後做成裁決;這是第三政府管制的部份。

 

NCC對於衛星廣播電視的內容監理的主要法律依據為《衛星廣播電視法》第27條。它指出,「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容,不得有下列情形之一:

 

一、違反法律強制或禁止規定。

 

二、妨害兒童或少年身心健康。

 

三、妨害公共秩序或善良風俗。

 

四、製播新聞節目違反事實查證原則,致損害公共利益。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商涉有前項第四款情事者,應由該事業建置之自律規範機制調查後作成調查報告,提送主管機關審議。」

 

其中與事實查核有關的是第四項的部份,即衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目或廣告內容,不得有製播新聞違反事實查證原則,致損害公共利益之情形。」評判標準首先是內容有否違反事實查證原則;若有違反不實,則再進一步思考,是否有證據指出,不實內容是否危害公共利益?公共利益的內容則包括是否引發社會問題(社會恐慌),是否破壞社會秩序,以及是否引發重大犯罪等重大重大公共利益損害情事。例如,2020年疫情期間中天新聞台「封台倒數6天」的報導,就構成違反事實且影響公共利益,NCC也因此開罰。

 

另外,NCC判斷準則的參考原則還包括是否有真實惡意。NCC也參酌過去案例(如「周政保亮槍」新聞事件),建議將是否有真實惡意列入裁量基準考量。是否有真實惡意的考量因素則包括:一,是否明知為虛假而仍為報導?二,是否蓄意捏造假新聞?三,是否未採訪到當事人卻在報導中假裝或製造已採訪到當事人之假象。

 

關鍵案例「關西機場事件」:媒體是否有主觀上真實惡意

 

NCC是在接獲民眾陳情後開始啟動調查。在關西機場事件中,在2018年9月10日,有兩位民眾向NCC陳情,指出新聞頻道報導中共派遊覽車接送台灣民眾離開內容不實。其中一件指出:有關有線電視台51-58頻道報導關西機場淹水,中共派遊覽車接送台灣民眾離開報導,後續發現不實且未經查證。

 

NCC當時便檢視新聞頻道報導是否有提及中國派遊覽車進入關西機場為檢核重點,調閱各電視頻道9月6日及7日所播內容,找出可能有問題的新聞內容,提請新聞台的自律委員會討論以及廣播電視節目廣告諮詢會議討論。

 

對於9月6日及7日的電視新聞報導,廣播電視節目廣告諮詢會議首先考量的是,新聞報導可有消息來源;業者的回覆多是,節目有向返台之受困旅客、外交部、駐日代表處,或引用駐日代表謝長廷臉書。因此,廣播電視節目廣告諮詢會議提出發函改進的建議,主要理由包括:第一,就事實查證容尚有改進空間,惟尚未達顯然違反事實查證原則。第二,業者已啟動倫理機制,指出製作上的問題。

 

在談話性節目部份,廣播電視節目廣告諮詢會議考量論者是否有「真實惡意」。有的節目主持人在沒有查證的情況下做了主觀論斷(乃至是錯誤的)。廣播電視節目廣告諮詢會議提出發函改進,建議發函業者儘可能查證多方消息來源。主要的理由是:當時的消息來源混亂,業者未必主觀上有真實惡意。

 

基於外審委員的建議,僅對TVBS、東森發函改進

 

基於外審委員的建議,NCC委員會僅對業者發函改進(國家通訊傳播委員會第851次委員會議紀錄2019年4月17日)。例如,針對TVBS新聞台2018年9月6日節目播送關西機場事件新聞報導案,其內容涉有違反事實查證原則致損害公共利益之虞,函請就下列事項予以改進:

 

(一)應慎選、查證消息來源,並持質疑態度客觀檢視事件訊息正確性,針對消息來源、訊息內容正確性進行嚴謹查證。對於消息或影片來自(境外)個人或不明單位,本地媒體更應為民眾把關,適當完成資訊交叉查證後方為報導。

 

(二)網路消息如來自個別(境外)民眾或不明單位,應適當做資訊交叉查證,針對所有消息內容均應多方查證,避免單一消息來源;尤其涉公共事務及涉外事件新聞,應至政府澄清專區及具公信力之第三方查核中心查證。

 

(三)對於來自網路來源不明之影片,應注意其是否經過變造、拼湊及修改。

 

(四)引述民眾意見時,切勿偏頗選擇,僅呈現單一觀點。

 

(五)爭議新聞應確實落實多元並呈及平衡之報導;應於錯誤報導後即時更正,並落實自律委員會之結論。

 

(六)若涉外事件無法即時求證政府消息來源時,亦應多元查證政府以外或國際之消息來源。

 

(七)於3個月內,針對引用網路訊息及涉外事件之事實查證流程標準作業程序(SOP)進行檢討後送本會。

 

對於有疑義的談話性節目,NCC委員會僅對業者發函改進,請注意事實查證及公平原則之規定。例如,對於東森新聞台2018年9月6日播出「關鍵時刻」節目,函請促其針對事實查證未臻周延部分啟動自律機制,改進事項如下:

 

(一)針對所有消息內容均應多方查證,避免單一消息來源;尤其涉公共事務及涉外事件新聞,應至政府澄清專區及具公信力之第三方查核中心查證。節目製作單位應善盡查證責任,主持人評論應以事實為基礎。

 

(二)談話性節目之製播及評論應注意事實查證及公平原則,不宜過度演繹、揣測,對於播送之內容應力求證據充足、避免無根據之猜測,以確保內容正確性。

 

(三)若涉外事件無法即時求證政府消息來源時,亦應多元查證政府以外或國際之消息來源。

 

(四)於3個月內應就新聞性政論節目訂定製播準則並送本會。

 

(五)有關新聞事實查證製播規範之參考原則應列為員工教育訓練教材。

 

(六)談話性節目之新聞評論應與頻道新聞內容同步更新。

 

延伸閱讀

 

蕭新煌/中央研究院社會所兼任研究員,總統府資政

從關西機場事件省思台灣媒體的自律與他律

 

胡元輝/台灣事實查核教育基金會董事長,中正大學傳播學系教授

從事實查核看假訊息的民主挑戰

 

建立事實查證自律規範機制,協助廣電媒體做好事實查證

 

NCC在事件後建立「衛星頻道節目供應事業製播新聞違反事實查證致損害公共利益處理要點我國事實查證參考原則」。其主要的精神是,新聞媒體有社會責任,不只是有聞必錄,而應做好事實查證。在查證上,參考原則指出,1.應持質疑態度客觀檢視事件訊息之正確性、合理性,妥就消息來源、訊息內容正確性進行嚴謹之查證。2.針對所有消息內容,包括網路資料或外電消息,均應多方求證,避免單一消息來源;尤其針對涉公共事務新聞,應至政府澄清專區及具公信力之第三方查核中心查證。

 

目前電視業者也多根據此要點納入自律規範之中。例如衛星公會及電視學會參照,分別於2019年1月16日及30日召開新聞自律委員會修訂納入其之自律綱要。有的新聞台也據以修正自律規範。又如TVBS建立〈涉外事件及引用網路消息來源訊息之事實查證流程標準作業程序〉等。NCC也會鼓勵新聞業者建立事實查核機制。例如華視內部有建立事實查核的機制,在審查中嘉系統由華視新聞資訊上的52頻位的案件時,NCC即期待華視建立較長久的查證機制,以其作他新聞頻道的標竿。因為像美國的事實查核運動就是從媒體來做,而台灣卻是由公民團體努力推動。其實媒體本身就應該要建立事實查核機制。

 

《數位通訊傳播法》草案:要求網路社群平台負責

 

目前正在討論的《數位通訊傳播法草案》也指出:平台業者也該有責任。網路(社群)平台是目前非常重要的傳播管道。目前的草案方向是,若有人檢舉某些資訊違法,業者就必須立刻加註警語且必須諮詢事實查核機構。再來,有一定影響力的平台業者也要提出透明度報告,說明民眾檢舉數量、自律規範為何,也要諮詢外部的事實查核中心。

 

另外,最近NCC也在討論的平台業者要付費,就像澳洲那樣的議價法,讓跨國平台業者為在地的新聞付費。因為我們在地新聞目前大概有六成以上的數位廣告都是被跨國平台拿走!間接迫使許多傳統媒體必需做一些例如置入或其他有違新聞專業的業務來維持。所以讓平台業者合理付費,也是其該負的社會責任之一。

 

公民協力:推動事實查核運動,改善台灣的媒體生態

 

以上檢視NCC在本個案的監管原則與實務以及努力方向。從本個案可看出,NCC在內容監理上是以公共利益為目標,同時考量言論自由以及公眾知的權利。在本案例中,NCC的監理很大程度上維護言論自由,會考量業者是否違反事實查證原則,是否危害公共利益以及是否基於惡意,因此僅發函改進,未課以罰責。

 

但當今傳播環境變遷,包括可能有資訊戰,即外部的力量特意操控訊息,在社群平台上釋放假消息。在此情況下,傳統新聞學的有聞必錄不足以確保公眾可接收到正確及可信的資訊,而必須多方查證,引用網路資料更必須小心。NCC對此建立了事實查證的原則,供新聞業者參考。展望未來,則更需要公民協力推動事實查核運動並改善台灣的媒體生態,才能真正保障公共利益,包括言論自由以及公民的傳播權。 

 

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沈伯洋/台灣民主實驗室理事長,台北大學犯罪學研究所助理教授

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