在今天看見明天

成立救災總署 公部門才能動起來

李鴻源、趙曉慧

焦點新聞

2009-08-20

全球氣候變異,類似莫拉克颱風的巨大災難不會是最後一個,台灣政府應該如何調整組織架構,徹底做好防災救災準備?國土規畫又該如何進行,從頭把災難影響降到最低?

編按:水利專家李鴻源,曾擔任台灣省政府水利處處長,熟悉台灣地形地貌的改變及水文分析,本刊特別邀請他剖析此次風災的成因,並提出未來重建之路的方向建議。

這一次的八八水災之所以會這麼嚴重,原因之一是出現台灣有史以來最大的豪雨,造成前所未有的災區規模,光是高屏地區,就因豪大雨造成四百九十處的崩塌。

以慘遭滅村的高雄縣甲仙鄉小林村為例,原本只有部分地區,被列在行政院農委會水土保持局的土石流警戒區,整個村子算是安全的。但這次豪大雨將原本的小山溝,沖刷成一百米寬的大河,足見降雨量超乎意料。

中南部的地形地貌已經改變,以屏東縣的林邊鄉、佳冬鄉為例,這些都是長期地盤下陷的地區,平均一年要下陷五到十二公分,比海平面還要低二至三米,水只能靠抽水機排出去。


應有專責部門統合災害事項

至於為什麼這一次的救災這麼荒腔走板?總的來說,整個救災過程,給人的感覺就是正規軍打游擊戰;表面看來我們似乎擁有完善的體系,但由於部會間、中央與地方的「聯繫」斷層,導致效率不佳、救援失靈。

我看到義消、國軍進到災區救災,裝備不夠,訓練也不夠,極有可能讓自己置身在危險之中。嚴格說起來,台灣並沒有完備的救災系統,平日沒有開始練兵、蒐集災害資料等。

我從九二一地震之後就一直呼籲,中央政府要成立部級單位的「防災總署」,比照美國的作法,由副總統擔任指揮官,在平時即針對減災、防災、救災進行研究、建立計畫並進行演練,以備災難來臨時發揮作用。

以此次莫拉克風災為例,當氣象局修正降雨量等相關數據時,相關單位應依據氣象局的最新資料進行研判,涵括情境模擬、潛勢分析(分析潛在的災害)、預報示警,以及最重要的資源調度以為因應。

當降雨量暴增,經濟部水利署就應計算淹水深度與範圍,農委會亦應預測土石流可能發生機率與位置,內政部則進行災民預估、後續安置準備,消防署及國防部則將災區附近人力、裝備、機具等統計,彙整上報給中央應變中心以為統一調度之用。

在災變嚴重現場更應立即成立前進指揮所,指揮官負責現場相關人員的指揮及調度。前進指揮所,首重在於資訊的掌握,包括淹水面積、深度、災民數量與救援面積,同時須備妥災區動線圖與航照圖便利救災人員前進;而後根據資訊綜合研判訂定救災次序與步驟。

整個防災救災過程中,後勤支援部分亦是關鍵,涵括災民後送、安置,救災資源調度、彙整,最重要的就是保持通訊與資訊的暢通,讓外界與災區民眾不因接收不到正確訊息而慌張。

而後,除維生系統的立即建立、對外聯絡動線的修復,消毒與防疫更不可輕忽,以避免二次災害。當災民撤離後,此時總統與閣揆就應擔負起關懷災民、撫慰民心的工作。


重建事宜 從長計議

馬英九總統的當務之急有二件工作,一是盡速搶修災區已潰堤的堤防,第二是災民的安置配套措施。至於重建工作,因為茲事體大、牽動無數環節,不需要急著開藥方,而是邀請學者、專家一起檢視這次的災害,再來擬定遷村、修橋等大計。

此外,過去台灣的重大災難,救災的都是省政府;但凍省之後,中央與地方出現斷層,現在中央無法掌握地方情況,只剩「撥錢」的關係,這是不夠的。

全球都面臨氣候變遷,以現今政府既有的組織及法令,恐怕無法承受這樣的改變,談國土規畫,目前又沒有法源。若區域要重新劃分,台灣二十五縣市可以調整為五個省、五個直轄市,例如北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、宜花東,以及中間的原住民保留區。

此外,要考慮哪些地方是危險區域、哪些地方適合人居住,要做一個分類。例如危險區只能種樹,次要危險區可以做停車場,安全區就可以住人。

嘉義沿海地區的養殖業,一年產值大約是四十億元,但是因為當地的地盤下陷,光是治水就要花上數百億元,用巨大的社會成本去賺這四十億元,值得嗎?乾脆請養殖業者停業,讓政府輔導他們轉業或轉型。


跨部會合作 對抗氣候變異

氣候變遷十多年前,在一般人眼中,不過是科學家的杞人憂天,時至今日,當發現電影「明天過後」真可能出現在我們這一代的明天時,或許大家的觀念開竅了。但可惜的是,方向有了、計畫雛形也出來了,但行動似乎還在空轉、未見落實。

由於先天環境與後天過度開發等因素,讓台灣很尷尬的陷入無雨乾旱、有雨則淹的窘境。近年來,產政學界在看待水資源管理課題,逐漸拋棄傳統築堤圍堵、建水庫蓄積的舊思惟;面對雲嘉南地層下陷嚴重區域,也懂得必須加上環境營造、產業轉型的配套。這種多面向治理計畫,是跨領域、跨部會的總合規畫。

不管是跨縣市流域整治計畫、各縣市總合治水計畫,或是節能減碳的大政策下衍生而出的綠能產業、溫室氣體管制等,一年多來,人們聽聞許多計畫的誕生;國土會議、國家能源會議接續著開,國會該過的預算也不敢拖。但許多人仍在質疑能不能完成、做不做得到?或不過又是再一輪的口號治國?

問題在於我們前面提到的那些必要的計畫與政策,都非單一部會能獨力完成的;當出現法令競合、組織業管衝突時,沒協調、自然就動不了。於是要麼修改計畫、讓計畫變成適應組織的四不像;否則就是以不變應萬變,上頭開罵、大家再來卸責!時間拖掉了,人民信心也沒了。

要改變,難嗎?國土有三分之二在水平面下的荷蘭,一九五三年一場損失慘重的大洪水,加速他們整建三角洲水道與堤防的決心,三角洲計畫(Delta Project)內容相當複雜、龐大,他們靠著三角洲委員會,來進行所有的協調與執行。

三角洲計畫完成後,委員會關心的是因應氣候變遷的海平面上升。他們花了兩年時間著手研究與規畫,並召開談話會,從王室到國民,各階層共同參與,總計花了將盡四千個小時,大家討論出在氣候變遷下避免成為環境難民的作法。

根據三角洲委員會的報告,荷蘭已完成包含《水利法》等法規之修定,同時從二○一○年起,每年將投入約台幣六百億元用以執行相關計畫。這個計畫內容涵括產業、工程,甚至有政府組織的再造;其目標只有一個,就是化危機為轉機,不但要搶救國土環境,更要將荷蘭調整為氣候變遷下具競爭力的國家。

荷蘭行,台灣為何不能?政府可以提升行政院國家永續發展委員會的功能與架構,讓它成為確實解決跨部會案件協調的常設組織。腦中樞運作正常,整個公部門就能動起來!

 
李鴻源
現職:台大土木系教授
學歷:美國愛荷華大學土木暨環境工程系博士
經歷:台灣省政府水利處處長、台北縣副縣長
 

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