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減稅方案 歐巴馬喊安可?

減稅方案  歐巴馬喊安可?

Tom Keene and Ryan J. Donmoyer

國際總經

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712期

2010-08-12 11:59

美國前總統布希在第一任期間(二○○○年至○四年)保證,他的減稅方案定能重振經濟。但成長低迷與無度開支,預算赤字飛漲。現在,大多經濟學者說,美國不能停止減稅。

哥倫比亞商學院院長胡巴德(Glenn Hubbard),是布希(George Walker Bush)時代大減稅方案最忠實的信徒。他曾擔任布希的第一位首席經濟顧問,是這項方案的設計人。分別在○一年與○三年實施的減稅案,目的在鼓勵工作、儲蓄與投資,從而刺激經濟的長程成長。胡巴德對○三年的利息與資本利得減稅,特別引以為榮,說它是「自甘迺迪以來,最有助於成長的稅改」。

 

現在,這項減稅方案即將到期,除非國會通過立法延展,將於今年年底屆滿。胡巴德對減稅前途有些惴惴不安。他說,多年居高不下的赤字,使減稅效果大打折扣,「赤字就是未來的稅,差別只在於是今天徵稅,還是明天徵稅而已。」

 

若延展減稅方案  政府仍須削減支出

 

這話絲毫不假,布希減稅方案是否延續的辯論,已經成為新一代美國人爭取權益的第一砲。隨著嬰兒潮人口退休、老化,健保與社會安全開支必將大幅膨脹,這項權益之爭的基本要件也完全明朗:美國人可以指望政府為他們做些什麼?他們應該貢獻多少?願意貢獻多少?願意犧牲些什麼?

 

一些過去主張無條件減稅的人,現在說「天下沒有白吃的午餐」。曾在○一年大力支持布希減稅的美國聯準會(Fed)前主席葛林史班(Alan Greenspan),八月一日在NBC「會見記者」(Meet the Press)節目中說,如果只是延展減稅,卻不進行相互呼應的削支,可能「釀成慘劇」。他說,「我非常贊成減稅,但不能舉債進行減稅。」

 

布希政府當年的減稅,是政、經勢力匯聚而成、難得一見的產物,我們或許再也見不到這樣的怪胎。這項減稅案以一項原則為基礎:支薪的工人或出錢的投資人,會以合邏輯的方式,響應政府為他們訂定的獎勵措施。

 

○一年通過的「經濟成長與稅務寬減調解法案」(Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act),將最高等級所得稅稅率(年薪二十萬美元以上、家庭年收入二十五萬美元以上人士)從三九.六%降為三五%,較低等級所得稅稅率也比照調低,到○六年截止;目的在讓人保有更多勞動成果,以鼓勵他們工作。而○三年通過的稅改法案,除增加減稅幅度之外,還添加資本利得與股息寬減項目,鼓勵人儲蓄與投資。

 

若不延展減稅  GDP成長率將減少近一成

 

這些措施成效如何?密西根大學羅斯商學院稅務政策研究所創所所長史雷洛(Joel Slemrod)說,美國在○一年陷入輕度衰退,適於這時生效的減稅措施,很可能發揮了一些改善作用。但這些措施的設計宗旨,在於刺激誘因,促成長期成長,不是凱因斯派鼓吹的那種立竿見影的激進措施。它們究竟有多少成效很難評估,因為我們不可能知道如果不採取這些措施,美國經濟會像什麼樣子。

 

許多公司為利用減稅而設立股息,但投資是否因此增加不得而知。不爭的事實是,預算赤字不斷推高,美國經濟成長腳步益趨蹣跚:從○一年年底到○七年十二月,年均成長二.三%,之後,情況急轉直下,出現大蕭條以來最嚴重的衰退。

 

今天,是否延展這些減稅措施的辯論,因居高不下的失業率而深受影響。原本以減稅加惠富人為由而反對減稅的民主黨人,有鑑於目前險象環生的經濟狀況,現在表示不反對繼續減稅。聖路易經濟顧問業者總體經濟顧問(Macroeconomic Advisers)認為,如果根據現行法規,布希的減稅案與現任總統歐巴馬(Barack Obama)去年為中產階級實施的小幅減稅「全面日落」,美國明年國內生產毛額(GDP)成長率將減少○.九%。由於根據彭博的估計,這項成長率只有二.九%,○.九%的損失稱得上巨大。

 

也因此,華府真正能夠考慮的選項十分有限。共和黨要求為所有納稅人延展減稅案;歐巴馬政府則主張排除年薪二十萬美元以上、家庭年收入二十五萬美元以上人士,將適用範圍縮小為九七%或九八%。財政部長蓋特納(Timothy F. Geithner)說,最高所得人士也享受減稅會「讓國家難以負擔」。

 

歐巴馬減稅計畫  十年少二兆八千億美元稅收

 

歐巴馬的減稅計畫,同樣令美國捉襟見肘。根據國會聯合經濟委員會的評估,歐巴馬的減稅方案若付諸實施,今後十年間,美國稅收將減少二兆八千億美元。蓋特納說,若容許高所得人士繼續享有減稅,同期間美國稅收又會少七千億美元。

 

這些減稅成本,使經濟專家忙著想方設法,希望以較廉價的途徑重振成長。國會預算局認為,延續布希的稅改,就效益而言,在所有刺激經濟的選項中排名吊尾。部分原因是,富人比較不會花用減稅為他們帶來的利得,他們會將這些錢投資,從而壓低了立即效果。普林斯頓大學經濟學者、《紐約時報》專欄作家克魯曼(Paul Krugman)說,他的第一選項是,讓減稅案到期屆滿,不再延續,而以對州與地方政府的額外援助取而代之。州與地方政府近年來一直被迫解雇員工、削減社會援助,因為他們與聯邦政府不同,必須平衡預算。但這位民主黨自由派理論大師又說,由於在目前政治氣候下,這麼做行不通,他的第二選項是延續減稅,但設定期限。

 

延續減稅對政府財政不是什麼好兆頭。柏克萊加大經濟學教授奧巴克(Alan Auerbach)因此主張,政府雖可以延續減稅,但必須在一、兩年內啟動大規模裁減預算的措施,例如提高社會安全退休年齡等等。布魯金斯研究所經濟學家鮑斯華(Barry Bosworth)的主張更激進。他認為應該讓減稅屆滿,不再延續:「既然已經落到今天這種地步,我們就必須付出代價,忍一時之痛。」

 

但國會的看法與鮑斯華不一樣,部分原因是債券市場並未吃緊。美國財政部只需要負擔二.九%的利率,就能舉十年的債(希臘政府支付的利率是一○.二%)。握有五七%美國國庫券的外國投資人,所以願意容忍低報酬,是因為他們相信美國不會賴債,不會藉通膨減輕債務。曾經迫使柯林頓(Bill  Clinton)政府不敢亂舉債的「債券義和團」(bond vigilantes),現在成了舉債推手。創造「債券義和團」一詞的經濟學者雅丹尼(Ed Yardeni)說,歐巴馬政府必定在說,「緊張什麼?老兄,債多不愁啊!」

 

時間軸

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布希減稅為鼓勵投資  當時環境  看似十分合理

 

債多不愁,沒錯。不過這些購買國庫券的金主,如果有一天大夢初醒,認為美國已經沉溺過深、無法脫困,情況又當別論。國會預算局在七月二十七日提出警告,認為「投資人突然失去信心,公債利率暴漲」的惡夢可能出現。它又說,「美國究竟可能在哪一個時間點上出現這樣的危機?不得而知。」

 

一九九九與二○○○年,布希在競選首任總統時,曾經鼓吹減稅,以對抗黨內另一候選人富比斯(Steve Forbes),與之後的民主黨候選人高爾(Al Gore)的挑戰。當時美國預算有盈餘,還能清償一些國債。現在說來令人難以置信,但當時主持聯準會的葛林史班曾經擔心,美國如果清償一切債務,將再也不可能利用國庫券買賣以推動金融政策。

 

布希的說法也有異曲同工之妙:如果政府超額借支,美國人應該有比他們賺得的更多的錢,可供花用。而且,如果減稅能抑制政府的膨脹,減得越多應該越好。當時與胡巴德共同設計這項減稅方案的,還包括後來出掌國家經濟理事會的林賽(Lawrence B. Lindsey)、胡佛研究所學者考根(John Cogan)與泰勒(John Taylor)。布希對他在○一年六月簽署的這項方案充滿信心,認為即使減稅,美國在隨後四年仍有能力清償一兆美元債務。那一年八月,布希在他的德州農場說,政府盈餘縮水是「絕佳的喜事」,因為它能「為國會打造一件財務緊身衣」。

 

但布希與他的經濟顧問沒能看清一件事:柯林頓政府能有盈餘純屬僥倖。拜達康泡沫之賜,資本利得稅收得以增加。柯林頓既無法使共和黨控制的國會參、眾兩院通過他的﹁政府開支法案﹂,共和黨也無法說服柯林頓通過「減稅法案」,柯林頓政府幾陷於停擺。此外,當年的「債券義和團」果真凶悍:投資人要求,平均年利率二%或三%的十年期國庫券,必須計入通膨調整。相形之下,今天的利率不到一%。

 

在法案通過實施之後,柯林頓任內財政部長魯賓(Robert Rubin)等赤字鷹派人士紛紛抱怨,說美國無力如此減稅,但最主要的爭議,在於這些措施是否太過有利於高收入者。

 

之後,布希政府於○三年推出第二項大規模減稅方案:「就業與成長稅務寬減調解法案」(Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act)。這項法案最大的爭議焦點,同樣是誰獲利最多,而不是它對赤字造成的衝擊。不過,美國預算赤字就這樣悄然上揚。

 

○三年初返回哥倫比亞當商學院院長的胡巴德,對赤字深惡痛絕。布希的投資收入減稅措施,目的在鼓勵更多投資,進而刺激成長,使工人更有生產力,最後達到提升工資的目標。但如果投資人擔心政府可能迫於預算赤字不斷擴大而增稅,他們不會願意掏錢,減稅的價值也將蕩然無存。胡巴德引用健保處方藥福利的例子說,「在布希主政期間,開支是個巨型問題。」據估計,從○四年到一三年間,這項開支成本約為四千億美元,而且還在持續膨脹。

 

確實不錯。傳統基金會(Heritage Foundation)說,開支不斷增加對赤字造成的影響,尤甚於減稅。根據國會預算局的數字,從○二到一一會計年度,美國預算從預估盈餘飆漲到巨額赤字,上下差距高達十一兆七千億美元,其中因布希政府兩項減稅法案造成的赤字「只有」一兆七千億美元。

 

減稅方案

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人民續享低稅率、高開支  政府無法償還債務

 

造成赤字的其他原因還包括:不如預期的經濟成長與股市表現(三兆八千億美元);高出預期的國防開支與國內雜支、健保處方藥福利、紓困,以及其他開支(三兆七千億美元);利息成本(一兆四千億美元);○九年刺激方案(七千億美元);以及其他減稅,如前年的退稅(四千億美元)。

 

今後的情勢只會每況愈下,不過或許不會立即轉惡。根據國會預算局的預估,在今後數年,隨著經濟復甦,赤字可望縮減。之後,從二○年起,儘管稅收增加,健保與退休給付的不斷膨脹將使美國公債持續增高。根據國會預算局預估,在較好的情況下,聯邦債將從目前GDP的六二%增為三五年的八○%。弄得不好,公債可能膨脹到GDP的一八五%,投資人可能不等這種現象出現已經撤資。

 

目前的政治難題是,如何讓美國人相信,他們必須有所割捨。他們不能在享有低稅、高開支的同時,還有能力一直償債。華府每個人都懂這個道理,但沒有人膽敢面對現實。今年年底,在期中選舉過後,歐巴馬的兩黨赤字裁減委員會將提出它的構想。但歐巴馬的政治資本在醫療改革與紓困兩大議題上已經耗去大半,很難想像他會用後兩年任期,在赤字削減的議題上自找苦吃。

 

胡巴德認為,在下一屆四年總統任期展開以前,美國在赤字問題上不會有任何大動作。

 

布希政府在○一年與○三年實施的減稅案,既富有智慧,也充滿愚蠢。之所以說它們有智慧,因為它們提高了美國人工作、儲蓄與投資的誘因。經濟學者為達成強勁經濟成長而提出的一些理論,因這些減稅措施而付諸實施。但訂定稅率而不將開支納入考量,卻是愚蠢之至。華府一方面降稅,另方面卻增加開支,這種作法自難持久。

 

對商界而言,布希稅改如能延續當然是大好福音,但商界主管也了解,如果政府繼續舉債開支,把低稅率政策吹噓得再好聽,也難以持續。華府投資顧問公司Strategas Research Partners政策研究負責人克里夫登(Daniel Clifton)在八月二日告訴彭博電台,「我們需要的是肯定。我們需要知道這些稅率會是多少。」

 

○一年六月,當創紀元的布希政府第一次稅改在美國展開時,美國政府預算還有盈餘,前景也似乎希望無窮。

 

現在,恐懼支配了一切:大家都怕一旦減稅期限不能延展,經濟將再次淪入衰退。但就長期而言,美國需要一項實事求是的財經政策,一項不以希望或恐懼,而以國家需求與政府實際能力為基礎的財經政策。

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