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林全:盲目妥協將落入改革失敗陷阱

林全:盲目妥協將落入改革失敗陷阱
財政部長劉憶如(左二)上任不久,就宣布實施證所稅,引起正反兩極評價。

林全

焦點新聞

攝影/吳東岳

799期

2012-04-12 10:11

針對馬政府風聲鶴唳要課徵證所稅,前財政部長林全認為如果以降低證交稅率換取課徵證所稅,稅收將有減無增。而且如果只是盲目地妥協,或者是又要改革,又要趨易避難,則很容易落入改革失敗的陷阱。

很多人也許會同意,我國證券交易所得免稅違反租稅公平,應該檢討甚至取消。但除了逃漏稅大戶,恐怕很少人知道,證券交易所得免稅也是所得稅法的一大漏洞。長期以來,納稅人利用「盈餘證券化」逃漏所得稅的案件,層出不窮。即使曾經有黃任中的補稅罰款案在前,國稅局至今仍然查不勝查,抓不勝抓。
 

課徵證所稅成政治人物魔咒


證券交易所得免稅給稅捐機關帶來的稽徵困難,其實不只「盈餘證券化」一項。過去證券商與稅捐機關間的認購權證課稅爭議,也是一例。該案歷經多年纏訟,爭議金額高達百餘億元,徵納雙方透過立法院與媒體角力多個回合,最後勞動大法官解釋,始得落幕。由此可見,徵納雙方為證券交易所得免稅的規定,曾經付出多少稽徵成本。

證券交易所得免稅對租稅公平與稽徵成本的影響,儘管如此不利,但是完全取消免稅也有客觀上的困難。首先是要能夠克服對股市可能產生的衝擊。

台灣的證券市場交易以散戶居多,他們受消息面與心理面影響,很容易出現過度反應。特別是一九八八年發生的「證所稅課徵事件」,當時股市正逢游資氾濫而狂飆,投機散戶紛紛進場之際,結果課稅導致股市崩盤。散戶投資人從此產生刻板印象,認為證所稅等於股市毒藥。

二○○○年總統選舉前,某媒體於頭版報導,陳水扁的競選白皮書中,將課徵證券交易所得稅納為政見,因而推測陳水扁一旦當選,股市恐將因此大跌。結果立即引發股市恐慌不安,最後陳水扁則以不加稅作為承諾,為選戰止血。從此很多政治人物更將課徵證所稅視為畏途。

二○○五年底,立法院通過最低稅負制度,將法人買賣證券交易所得,以及自然人買賣未上市、櫃證券交易所得,均納入課稅範圍,獨漏自然人買賣上市、櫃的證券交易所得部分。其間原因固然很多,但散戶投資人恐懼證所稅的心理障礙,尚待逐步克服,無疑為重要原因。

這次行政院財政健全小組還在熱身階段,就已經觸動股市對證所稅的敏感神經,以致被迫必須提前表態。由此可見,散戶投資人的心理障礙仍然很高。為了避免出師不利,財政健全小組極有可能會縮小打擊面,主張僅針對部分自然人買賣上市、櫃的證券交易所得課稅,或將自然人買賣上市、櫃的證券交易所得納入最低稅負制度內課稅。

 

證交稅宜與證所稅脫鉤


上述縮小打擊面策略或許不能完全實現租稅公平,也未必能改善「盈餘證券化」的逃漏稅現象。但卻可以減少反對阻力,降低改革失敗的機率。而改革失敗只會使未來的改革更為困難,也是必須考慮的因素。

不過,即使能夠縮小對自然人的打擊面,仍然不代表改革就會成功。例如,如果證券交易稅率若因此而降低,也等於改革失敗,這種可能性不是沒有。因為政府於一九八九年恢復課徵證券交易所得稅後,於一九九○年再度停徵,但同時將證券交易稅率提高為千分之六,理由即是以提高證交稅取代免徵證所稅。

於是長期以來,只要有主張課徵證所稅者,必有質疑證交稅率是否應該配套降低者,這次也不例外。

但是證交稅率如果因為課徵證所稅而配套降低,則因此損失的稅收,恐怕將遠大於證所稅能夠徵起的收入。根據稅收統計,過去四年間,我國證交稅率為千分之三,每年徵起的稅收平均約為一千億元。證交稅率每降低千分之一,平均稅收損失約為三三○億元。但另一方面,過去四年間,我國的股價加權指數幾乎難以突破四年前的九千點水準。這表示即使全面課徵證券交易所得稅,政府能夠徵起的稅收,恐怕也相對有限。

故若以降低證交稅率換取課徵證所稅,表面上或許是「失之東隅,收之桑榆」,實際上卻是「得了面子,失了裡子」,稅收將有減無增。然而,租稅課徵的原始目的,畢竟還是為了取得收入,何況財政健全小組設置的意旨,也應該是為了改善財政收支。所以證交稅率若果真被迫降低,財政健全小組恐怕就要玩不下去了。

對自然人課徵證所稅,另外可能會發生的失敗結果,是與股市人頭戶有關。有兩項課稅規定足以引誘納稅人使用人頭戶。一個是免稅額的規定,另一項是累進稅率。最低稅負制度是採用比例稅率,不會形成人頭戶增加的誘因。但是最低稅負制度有高達六百萬元的免稅額,卻足以誘使納稅人取得人頭帳戶,作為逃漏稅工具。

一九八九年復徵證所稅時,決策當局為了排除對一般散戶投資人課稅,曾經規定每一位投資人交易金額累積未達兩千萬元部分,可以免繳證所稅。結果卻導致人頭戶氾濫,殷鑑不遠。

要克服人頭戶問題,唯有採取比例稅率,以及分離課稅,並且完全沒有免稅額;或者設定的免稅額利益,應低於人頭戶的取得成本,使得納稅人沒有利用人頭戶逃稅的誘因。但目前財政健全小組似乎沒有這項規畫。原因可能是為了避免對自然人課稅的打擊面過大。

除了自然人課稅問題,外資法人是否課稅,也是難以兩全的困難。課稅可能會有一波外資撤退潮,幅度會有多大,視課稅內容而異,需要審慎評估。如果不課稅,則是對本國法人的不公平待遇,更會誘使部分本國法人偽裝為外資。結果對我國資本市場的長期發展,未必健康。
 

證所稅

雖然證所稅不課一般散戶與外資,但已經引發股市恐慌下挫。(攝影/劉咸昌)

 

財政健全小組能健全財政?


其實,天下沒有白吃的午餐。只要繼續對證券交易所得給予減免稅優惠,就必須忍受租稅不公,以及徵納雙方相互惡鬥與內耗的局面,這就是今天的苦果。如果要避免今天的苦果,則唯有全面取消所有證券交易所得稅減免,回歸正常的資本利得課稅規定。至於任何妥協方案,恐怕都很難兩全其美。

然而,即使難以兩全其美,妥協方案恐怕仍然是最務實的改革途徑。因為全面取消證所稅減免,無論在政治可行性與資本市場健全發展上,顯然都無法一蹴可幾。盱衡之下,當然只能迂迴前進,甚至匍匐前進了。

可是,迂迴前進也好,匍匐前進也罷,改革者還是需要想清楚短、長期的策略目標,才能使每一個改革階段都有其意義;或者對未來進一步改革發揮鋪陳效果,確保這些階段性改革,能逐步達成全面課徵證券交易所得稅的最終目標。

 

如果只是盲目的妥協,或者是又要改革,又要趨易避難,則很容易落入改革失敗的陷阱。迂迴前進最後變成迂迴後退,或者是繞了一圈,還是回到原點,對於達成全面課徵證券交易所得稅的長期目標,毫無幫助。如果是這樣的改革,就不如不改革。不如等到人、事、時、地、物變得更有利時,再來進行。

 

還有一個值得探索的議題:既然全面課徵證所稅無法一蹴可幾,妥協乃是不得已的方案,那麼我們就不能寄望改革證所稅能增加多少稅收。如果不能有效增加稅收,就不能視為健全財政的主要方案。那麼,健全財政的主要方案又在哪裡呢?

 

證所稅

前財政部長林全認為當局課徵證所稅,要想清楚短、長期的策略目標。

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