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修正環評制度 以回歸永續土地為優先

修正環評制度 以回歸永續土地為優先

朱淑娟

政治社會

835期

2012-12-20 14:49

環保署統計,近十八年來總計審查八二一件開發案,其中八三%通過或附條件通過,不通過只有七%,其他退件或撤案占一成。要說環評誤了經濟發展,似乎還有進一步的商榷空間。

日前經濟部舉辦「全國產業發展會議」,針對「是否取消環境影響評估審查准駁權」,場內場外有一番激辯。
然而,「准駁權」真的是影響環評,甚至是經濟發展的最關鍵因素嗎?

環評審查的目的,就是預防開發案對環境造成不良影響,事實上,較早施行《環評法》的美國、德國,環評制度中並沒有賦予「准駁」開發案的權力,而是被列為主管機關在許可一項開發案前的諸多考量項目之一。

在台灣,早期推動的許多開發案,因未考量環境衝擊導致土地受汙染、人民健康受威脅,所以各界呼籲應引進《環評法》。考量當時環保法規不完備、主管機關沒有環保觀念,如比照國外制度可能會「球員兼裁判」。一九九四年我國《環評法》正式實施,最後改由環保署成立環評審查委員會並賦予准駁權,為環境雙重把關。

准駁權定生死 各方陷角力

但准駁權有如一刀兩刃,出現許多正、負面效果。一方面,准駁權讓社會有了「環境保護優於經濟發展」的觀念,於是在這二十年間,社會逐漸建立起環保觀念,連總統馬英九都多次提到「環境優先」、「環保救國」。

台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示,社會發展應該以土地與環境做根基,將環境考量作為開發的第一道關卡,經濟發展才不會回過頭來吞蝕老本,這就是「永續」的概念,因此,他認為環評審查當然要有准駁權。

另一方面,由於環評擁有准駁開發案的生殺大權,一旦遇到重要開發案,環評審查就會變成各方角力的戰場,在這過程中,各方有如深陷泥淖。

對此,前國光石化董事長、現任台塑石化董事長陳寶郎表示,廠商進行投資開發之前,一定會先問什麼地方可以建廠,但像國光石化,找到可以建廠的地方之後,進入環評階段時又被說會影響生態,「這樣廠商很累。」

而制度設計也讓環保署陷入困境。廖本全觀察,環保署是行政院的下屬單位,行政院有很大的干預能力,導致本來應獨立審查的制度變成背書工具。

環保署長沈世宏日前在一個公開場合也說:「我被放在一個不能表態的戰場,制度要我保持中立,但大家都逼我表態。」他認為現行制度讓環保署「錯置戰場」,本來他應該與環保團體站在一起,現在卻變成互相對抗的敵人。

通過率逾八成 政府說了算

各方在環評審查的泥淖之中彼此角力,結果又是如何呢?

依環保署統計,從一九九五到二○一二年十月總計審查八二一件開發案,其中有高達八三%的比率是「通過」或「附條件通過」,不通過的只有七%,其他退件或撤案占一成,至於退件的理由,有些則是出於政治考量,而不是環評審查沒通過。

也就是說,現行制度原本是期待透過「准駁權」為環境把關,但實際運作上,政府的准駁態度在環評會上幾乎穩操勝算,廖本全表示:「准駁權那個鋼牙,其實是『假牙』。」

此外,經常可見的現象是民間團體或居民在環評通過後轉戰司法,但即使打贏官司,卻都無法撼動政府的意志。既然如此,成功大學法律學系副教授王毓正質疑,環評的爭議是在「准駁權」嗎?

王毓正從「法」的角度分析問題,他認為,准駁權是否取消可以再討論,但他擔心一旦取消准駁權,環評審查結論沒有法的拘束力,未來民眾若對審查結論不服,將如何透過司法途徑尋求救濟?

因為根據《環評法》第二十三條規定,當「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令,且當主管機關疏於執行時」,才能提公民訴訟。未來一旦取消准駁權,就沒有訴訟標的,因此王毓正強調,取消准駁權的前提,應該放寬公民訴訟的條件。

決策濫開支票 後續難收拾

前環評委員、地球公民基金會執行長李根政,則從產業發展與環境審查發生衝突矛盾的源頭開始檢討。

他認為,所有矛盾的起點都在於決策者濫開支票,例如中科四期一開始就選在不對的地方,事前未做可行性評估,決策形成階段又沒有讓民眾參與,一送到環評會來,又非要環評委員背書不可,才會導致環評審查陷入困境。

關於「矛盾源頭」的檢討,業者也有相關意見,陳寶郎建議,內政部、經濟部、環保署、農委會應該要把國土規畫做出來,讓廠商在一開始就能「去該去的地方設廠」。

他進一步表示,一個開發案涉及環保、人文、經濟、政治等多個層面,環評會作出的結論,應該是讓行政院做為整體考量之一,而不該有准駁權力。

環保署綜計處處長葉俊宏則指出,現行制度讓「環保署不能談經濟發展,經濟部則不用談環保」,例如國光石化環評沒過,經濟部的評論只在強調經濟發展不利,但環保應該是各部會在開發初期就要討論,而不是把戰場集中到環評會。

對此,經濟部工業局永續發展組副組長陳良棟表示:「經濟部希望等環評會提出建議後,再回到主管機關決定。」

 

環保團體在立法院舉行公聽會,要求檢討環評制度前,應先訂定國土上位計畫,以及空汙、水汙總量管制。

 


評委良莠不齊 審查品質差

除了法規的修訂與矛盾源頭的解決之外,環評委員良莠不齊,也被認為是導致審查品質低落的原因。

有些委員疲於趕場,審查前可能連「環說書」都沒看,審查時人也不到,或是突然出現說一些無關痛癢的話又匆匆離開。彰化環保聯盟總幹事施月英表示,日前審查中科四期環境差異分析時就出現類似情形,讓在場包括媒體、民間團體、主管機關都相當不滿。

整體而言,除了在「全國產業發展會議」當中積極攻防的「准駁權」之外,環評制度與產業發展之間求取平衡的關鍵,其實還有諸多層面值得探討,從法規的配套、衝突源頭的問題解決,乃至於環評委員的素質等,都存在著進一步檢討的必要。

目前行政院正在檢討環評制度,廖本全提醒,台灣地狹人稠且地質破碎,更凸顯環評的重要。四、五十年來,台灣經濟起飛都是拿環境來換,未來不應再以犧牲土地的方式來成就經濟成長。

廖本全指出,任何環評制度的修正都應回到「永續土地」的思惟。他主張,環評會應該提高層級,在行政院下成立審查委員會,並且一定要獨立運作,且要保留准駁權。

李根政則強調,即使取消「環評對開發案的准駁權」,但環評委員還是應本於專業,就環境層面做出「環境准駁」建議。這個建議送到行政院或總統府,如果認為即使對環境不好還是執意要開發,責任就由行政院或總統去承擔,「那以後大家都去行政院或總統府抗議,社會運動拉高層次不見得不好。」

其實,這次「全國產業發展會議」引發「准駁權」的論辯,只是諸多環評爭議其中一項而已,接下來所有爭議都應一一檢視並改進,才能使環評制度回歸永續高度,發揮平衡環境、經濟、社會、文化發展的功能。

(作者為獨立媒體記者,長期關注環境、勞工議題)
 
環境汙染造成農漁牧浩劫,相關團體要求政府給大家乾淨的生存空間。
 

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