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真的會「大砍」?總預算審查三大荒謬

真的會「大砍」?總預算審查三大荒謬
行政部門首長特別費砍了25%,立法院立委補助費預算也刪掉近一億元。行政、立法自砍福利,企圖展現共體時艱態度。(左為立法院長王金平,右為行政院長陳冲)(攝影/陳俊銘)

張靜文

政治社會

838期

2013-01-10 14:33

中央政府總預算審議進入倒數計時,在委員會審查階段,僅小刪二十一億元,雖然朝野協商雙方有大砍三百億元以上的默契,但會不會成真,仍有變數。面對日益嚴峻的國家財政,手握預算刪減大權的立委們,是否會在最後關頭蒙混過關?民眾可得睜大眼睛看。

立法院這個會期最重要的任務就是審查中央政府總預算,從開議時引爆的退休公務員年終慰問金議題,延燒到立委自己的9A補助,到核四追加預算,種種的風波與話題,讓這個會期的預算審議一開始就受到外界高度矚目。

根據政府公告,民國一○二年度中央政府總預算案,歲入共編列一兆七三○二億元,歲出共編列一兆九四四六億元,歲入歲出差短二一四四億元,差短加上債務還本七七○億元,還須融資調度二九一四億元。政府將以舉債二八四四億元(占歲出一四.六%)和前年度歲計剩餘七十億元來予以彌平。

面對政府連續兩年預算赤字超過二千億元,社會各界均對立法院寄予厚望;本會期一開議,輿論也一面倒期待立委「大刀一揮」,好好審查預算、杜絕政府浪費,為民眾看緊荷包。

 

荒謬一:委員會如虛設 初審決議 朝野協商恐翻盤


確實,以這屆立院政治生態,在野的民、親、台聯席次達到四十六席,甚至在立法院八個委員會中都拿到召委席次,在野黨具有排議程的主導能力;與上屆國民黨高達四分之三席次,由執政黨完全主導立院的生態大為不同,在野黨頗有重振立院雄風的氣勢。

但是本會期開議三個多月下來,總預算刪減的幅度與外界原先預期卻有相當大的落差。根據統計,這會期各委員會預算提案數都超過五千件,突破以往紀錄,但是提案數多,最後刪減的金額卻不成比例。

以目前結束的委員會初審,僅小刪二十一億元,對照一兆九千四百多億元總預算,刪減幅度僅○.一%,平均一個提案才刪四十二萬元,一一三位立委,每人才為國庫守下一千八百多萬元。

許多爭議預算甚至一毛未刪,其中包括總統馬英九承諾國務機要費要自刪一千萬元,結果卻「原封不動」就在初審過關;雖然交付朝野協商後,端出所有首長特別費刪除二五%的決議;退休軍公教年終慰問金也從原本編列的二○二億元,大幅刪減了一一八.五億元。

另外,除了年終慰問金這一百多億元,朝野各黨團更在協商前,彼此就有大砍總預算至少一.五%、總金額三百億至三六○億元的默契,但最後總預算統刪會不會達到這樣的金額,沒人可以打包票。初審階段拿出這樣的成績,委員會的功能再度受到外界質疑。

一位熟悉立法院議事運作的官員就說:「事實上,所有的預算決議幾乎都在朝野協商定生死,委員會幾乎可說形同虛設。」他指出,在委員會初審階段,如果有委員針對某預算提出刪除意見,而另有其他委員不同意刪除,那麼,這筆預算就要保留到最後朝野協商才做決定。

甚至很多委員在委員會審議時,雖然認真刪掉很多行政部門浮濫編列的預算,但到最後政黨協商階段都變成喊價形式的統包式刪除。立委羅淑蕾就說,每次在委員會時都很認真地逐條揪出行政部門浮濫編列的預算,但是這些到朝野協商階段都「一筆勾銷」,委員會審了半天都是白費工夫,浪費時間。

「由於在野黨提出要刪的,執政黨一定會反對,所以初審的結論到了最後朝野協商時也可能被推翻。」這位官員就說,「這樣的委員會審議根本形同虛設,立法院委員會乾脆裁掉算了!」

除了委員會形同虛設之外,預算審議進度嚴重拖延,也是嚴重影響預算審議品質的原因。

 

政府機關預算審核

 

荒謬二:審議嚴重拖延 錢都已經用了 才審查預算


根據《預算法》第五十一條規定,總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決,也就是應於前一年的十一月三十日前完成預算案審查。

但現在一○二年度的會計年度已經開始,一○二年度的預算卻還沒通過。公民監督國會聯盟理事長施信民表示,根據《預算法》規定,預算應該早在去年十一月底就要完成三讀,因此政府預算實際上已延宕超過一個月!

且除了中央政府總預算審議延宕,另外包括台電、中油、台水等國營事業(約三兆二千六百多億元)和非營業基金(約二兆多元),兩者相加約五兆多元的預算,在這個會期結束前,連委員會的審查都還沒開始。施信民認為,就算這個會期結束,也僅完成預算審查一半的工作,立法院預算審查效率仍有待加強。

立法院預算審查效率不彰幾乎變成常態,以一○一年度來看,一○一年度的國營事業總預算,甚至嚴重拖延到一○一年十二月才完成三讀通過。

以核四一○一年度追加一○一億餘元預算案為例,嚴重拖延至去年十二月十四日才三讀通過,晚了三八○天。當天對爭議的預算進行表決時,甚至有委員表示,「錢已經花了,所以不過不行。」

因為預算審查的拖延,導致政府行政部門或國營事業的錢都已經用了,才在審查預算。公督盟認為,這種「原本是審議未來要用的錢,審到最後,卻變成『為已經花出去的錢背書』」,錢都已經用掉了,還可以吐出來嗎?這樣的作法根本失去審預算的意義,也無法達到真正為預算把關的效果。

 

政府機關預算審核

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荒謬三:朝野協商不透明 應將審議公開 由公民監看

 

最後回到總預算審查的重頭戲——朝野協商。雖然朝野協商「統刪的作法」看似比較有效率,但因協商過程不公開,常讓人留下「黑箱作業」、「私相授受」的不良印象。

 

到底是什麼情況,預算才要送朝野協商?很多人都在問「退休公務人員年終慰問金刪減還要送朝野協商嗎?」對此,立法院官員表示,根據立院慣例,送黨團協商的預算大概有兩種:第一種,在委員會審查階段時爭論不下,沒有辦法達成共識的,就直接送黨團協商。

 

第二種是,在某個單位預算處理完畢後,基於某些重要法案,希望顧及沒有參加該委員會其他黨團的意見及想法,會議主席會徵詢此委員會委員的意見,看是否要送黨團協商處理。如果連黨團協商都無法達成共識,那就送院會表決。年終慰問金在初審階段僅有內政委員會刪除,其他委員會都予以保留,所以此部分才會送到朝野協商決定。

 

公督盟常務理事顧忠華認為,法律已有明文規定,黨團協商應該錄音、錄影,並刊登在公報上;既然各黨團都紛紛表明初審不是最後結果,黨團協商時會再處理,就更應該將這關鍵的審議內容公開,讓公民參與預算審查。因為人民繳了稅,絕對有權要求監看所有的會議內容,這樣民眾才能知道是誰在為預算把關,誰又是一味護航。

 

至於這次預算審查的重點——年終慰問金,最後只是以院會決議方式提出刪減,而非透過修法,將制度法制化,與會的在野黨團均表示遺憾。

 

其中民進黨立法院黨團就認為,慰問金發放機制缺乏法制化,未來還是能以今年發放標準為底線調整;民進黨團幹事長潘孟安就質疑,年終慰問金若沒有法制化,將來可能會因人、因黨設事,也可以因為選舉需要加碼,只要在大選年,年終慰問金就可能淪為政策買票工具。

 

政府機關預算審核

▲總預算朝野協商常被批評為「密室協商」,讓立法院專業委員會制度幾乎無法建立。圖為立院上會期朝野協商後,各黨團總召與院長王金平(右二),聯合開記者會。

(圖片來源/UDN.COM)

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