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想要勞保三十年不倒 還有四點要努力

想要勞保三十年不倒  還有四點要努力
馬總統(左)宣示退休金改革要做到「30年不倒」,但以目前推出的改革內容,學者並不樂觀。

鄭淳予、陳彥廷

焦點新聞

攝影/陳永錚

842/843期

2013-02-07 14:20

今年一月三十日,馬英九總統公布年金制度改革第一階段方案,保證「安心三十年、疼惜下一代」,但學者專家認為,要讓全民安心,政府至少還有四大步要走。

大約平息了兩個月之後,一月底,隨著馬政府與民進黨分別提出退休年金改革方案,退休金話題的熱度再一次直達沸點,一時之間,街頭巷尾處處可以聽到民眾對此議題熱烈討論。

 

「有討論就是好事!」政大風險管理與保險學系教授王儷玲說,她對這一次政府所提出的勞保年金改革計畫「基本上給予肯定」,至少,看見政府解決問題的誠意,「但既然民氣可用,政府應該加緊提出更周延的辦法,讓改革的腳步走得更快更順。」

 

而綜合各方學者專家的意見,無論從改革的可行性與永續性來說,政府若要藉由此番改革達到「勞保不倒」的目的,起碼還有四點要努力。

 

世代不正義  有賴儲備金撥補

 

首先,檢討退休金破產問題,不得不考量新舊制交替期間造成的財政缺口。這部分,在本次藍綠陣營提出的退休金改革方案中,並未看到具體的解決之道。

 

回顧過去,勞保自民國三十九年政府撥入一次性的開辦基金,直到九十七年《勞工保險條例》完成修法,讓原先只能「一次給付」的勞保年金,改為可選擇「月領制」。儘管改革同時搭配費率調漲,但由於工作三十年的勞工,只要領取月退金的時間超過八年一個月,就能超過一次領的金額。因此,新舊制的轉換,立即造成原本舊制勞工「過去繳得少、未來領得多」的現象,因此也形成了巨大的財務缺口。

 

這個因為新舊制銜接失當所造成的財務缺口,是當前勞保年金出現「世代不公」的重要根源之一。

 

新舊制變革之際造成的負債有多大?王儷玲表示:「九十七年修法前,一次給付制的勞保潛藏負債為三.一三兆元,而現行年金制的負債已提高到五.五兆元,大幅增加了二.三七兆元。」這筆五.五兆元的缺口,在這次的改革當中未被認真面對,這對誰的影響最大?就是新加入勞保基金的年輕受雇者!

 

民進黨智庫執行長林萬億認為,政府應該負最大的責任:「勞保年金化是從九十八年一月一日開始實施,在此之前,勞保舊制時代的債務都應該精算,從三十九年到九十八年,到底有多少沒有隨著費率調整而造成的負債,這個部分應該由政府來撥補。」但,國家的償債能力有辦法完成嗎?林萬億悲觀看待,台大國發所教授辛炳隆也直言:「政府撥補如果是開空白支票那就很慘!」

 

所以,除了現階段建立在保費算式上的調漲之外,政府也應考慮建立一筆儲備基金,限期內以增稅或提高規費的手段,撥補填滿新舊制交替所造成的缺口,以彌補「歷史的錯誤」。

 

事實上,有很多擴增財源的方案,都值得政府參考,包括調漲奢侈品消費稅、房屋稅、地價稅,或是課徵超過第二戶非自用住宅的住宅持有稅、能源稅(同時必須控制經常性支出)。

 

「馬英九宣示要每年提撥兩百億元填補缺口,逐年提高至八五○億元,但相較於五.五兆元黑洞,宛如杯水車薪。」一位學者評論,「兩百億元」的說法,凸顯政府仍然不願認真面對退休金的財務黑洞,「政府預算隨便擠一擠就能變出兩、三百億元,既然這樣,也就不會立即考慮要用增稅等方式尋找特定財源,認真地解決問題。」

 

他評論,對於新舊制造成的勞保財務黑洞,政府提出的解決方法缺乏誠意!演變到最後,恐怕會像日本副首相麻生太郎日前對老人醫療負擔問題的回應:「只有老人早點死才能解決問題。」

 

企業負擔重  恐牽制勞工薪資

 

其次,勞保改革的同時,也必須化解調高費率所造成的經濟衝擊。目前針對勞保年金的改革走向,都朝「多繳、少領」的原則制定。所謂多繳,就是將勞保費率逐年提高,就國民黨版本而言,改革後的勞保費率將逐年調漲○.五%,於民國一二五年達上限一九.五%。

 

接近二成的費率雖與OECD(經濟合作暨發展組織)國家水準看齊,有助於勞保財務永續,但永續的前提,是「高費率不造成更大的經濟衝擊」,這方面,國民黨版本顯然並未周延考量。

 

目前勞保費用「雇主、勞工、政府」分別分擔保費七成、二成、一成,保費費率調漲,影響最大的就是企業雇主。全國工業總會祕書長蔡練生高呼:「企業會吃不消!」根據工總試算,若以現制計算,工商業界的保費負擔累計到一二五年,是三兆八七八七億元,若依照國民黨版本改革方案計算,到一二五年,累計保費負擔就會達到四兆九六六○億元,增加一兆八七三億元,漲幅近三成。

 

蔡練生同時也為近年的企業營運狀況叫苦:「政府這幾年提出很多照顧勞工的政策,包括勞退金提撥、勞健保費率和基本工資調整,過去這四年為因應這些措施,企業增加的勞動人事成本就有一兆一六五億元。」

 

若以一名勞工三萬元的平均投保薪資計算,雇主每月要為一名勞工付出一六八○元的保費,隨每年累進增加○.五%的保費費率計算,五年後,要付出二二○五元,十五年後,是三二五五元。到了一二五年,最高費率一九.五%時,就是要付出四○九五元。蔡練生說:「以這樣的趨勢來看,企業更難幫勞工加薪,還可能加速自動化,來降低勞工使用率。」

 

也就是說,如果勞保保費的調整只考慮費率提高,而不做勞資與政府負擔比率的調整配套,最終受到傷害的,恐怕還是勞工。

 

對於保費分擔比例,蔡練生提出工總目前的理想:「如果以一九.五%的費率來算,從現在到民國一一一年,雇主願意維持七成;一一二年至一一八年,雇主負擔六成,政府增加到二成;一一九年至一二五年,雇主降到五成,政府提高到三成。勞工就持續維持現行的二成。」

 

對於企業負擔部分的評估,林萬億指出:「我們國家已經有薪資轉嫁情形,雇主要分擔七成保費,一定會把這個部分的成本轉嫁給勞工,所以一定還是要進行勞方、資方、政府的協商。」

 

目前美國、日本和德國都採取勞方、資方各分擔五○%保費,瑞典以及OECD等十餘國都是資方六○%、勞方四○%,政府則另外針對所得偏低的勞工補助,民進黨這次的改革方案,也依循了「勞資四六比」的分擔比例,「在保費負擔分配這部分,綠營的想法值得藍營參考。」王儷玲說。

 

應細緻切割替代率分級

 

她進一步表示,要讓企業負擔減輕,除了調降企業負擔比率之外,另一個思考方向,「就是依據投保薪資,更細緻的分出不同負擔比率的層級。」她舉例,投保薪資三萬元以下的低所得族群,政府及企業可以負擔較高,但高所得者,則可考慮讓個人負擔更多的保費比率。「透過更細緻的分級,既符合財富重分配的概念,也照顧到低層勞工。」

 

「依所得不同進行分級」的概念,出現在藍營改革版本中的「所得替代率」部分,在藍營針對替代率提出的「甲」、「乙」兩案中,甲案是維持現行一.五五%替代率,但領取年金第八年之後金額打七折;乙案則是投保薪資三萬元以下給予一.五五%替代率,三萬至四三九○○元的部分降至一.三%。

 

學者普遍贊成乙案,認為既能「用更多資源照顧弱勢」,也能「降低整體給付以改善勞保財務」。然而,「既然方向對了,為何只是『一刀兩斷』?應該切割出更精細的分級。」一位學者建議,可考慮把三萬元至四三九○○元之間再分十級,薪資每多一級,替代率減少○.○二五%,應能更精準的達到所得重分配目的,也能更有效的降低整體勞保年金給付。

 

拉高報酬率不能只有口號

 

在這次的勞保年金改革中,藍營的目標之一是「提高基金運用績效至四%以上」,相較於過去精算報告均以三%為試算基礎,意味政府操作基金的平均報酬率至少要比現在拉高一%以上。

 

根據王儷玲的試算,勞保基金投資報酬率每拉高一%,能讓基金破產時間延後五年,拉高報酬率的確是重要的「續命手段」。不過學者評論,在目前低利率的環境中,要拉高報酬率談何容易,「政府不能空喊目標,更要告訴我們具體的改革作法。」

 

事實上,解決退休金操作管理問題,無論朝野、無論產學,各界最大的共識之一就是「管理單位行政法人化」,由外部專業人力取代目前的「公務員操盤」,回歸專業操盤的本質,也能藉此有效防弊。「關於『行政法人化』的改革方向,在這一次的政府的改革方案裡完全付之闕如,令人失望。」

 

除此之外,王儷玲也建議,若要減緩勞保年金給付減少對勞工的衝擊,就必須在「勞退」的部分加以配套改革。

 

王儷玲認為,勞工自提部分能有效地確保其退休所得替代率維持一定水準,是值得著墨的政策工具。「然而,現在有八○%的人都沒有自提!」她指出,現今自提工資尚未受到普遍重視,「政府應該考慮強制勞工提撥少許比率,比如要求勞工至少提三%。」

 

依此試算,假設一名男性勞工從二十五歲開始提撥工資至六十歲退休,在平均投資報酬率三%的情況下,他若從未自提工資進入專戶,退休後所領的勞退僅達所得替代率的一七.一九%;但如果自提六%進入專戶,就能獲得高達三四.三八%的所得替代率,若再加上勞保年金,要達到七成所得替代率,並非難事。

 

台灣的勞保制度改革歷經紛擾,好不容易水到渠成,跨出重要的一大步。但若只談勞保、不談勞退,就難以治標又治本。王儷玲期待政府再加把勁,「趁這次改革機會,政府如果四月修法可以一起處理勞退,不是更好嗎?」

 

勞保年金改革藍綠方案比較

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