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修法打破台電壟斷能源政策才有解

修法打破台電壟斷能源政策才有解
江宜樺(左)將核四議題和台電破產問題扯在一起,要全民承擔,卻忘了張家祝( 右)掌管的經濟部是台電大股東,一事無成的能源政策才是破產元凶。(圖片來源:UDN.COM)

楊卓翰、劉俞青

政治社會

攝影/聶世傑

846期

2013-03-07 14:14

行政院長江宜樺首次面對立院質詢,就說出令人驚恐的十二字箴言:若「停建核四,台電破產,大家承擔。」從台電到最高行政首長,一觸及反核議題,就動輒出言恫嚇,難道市井小民就只能活在這些「官僚權威」的陰影中嗎?

「核電」是重大的社經議題,在先進國家也都是事涉經濟發展及政治倫理的公共議題,電力公司只是全民政治抉擇下的配合者;然而,在台灣長久的核電議題討論上,電力公司竟藉由壟斷資訊,以及分配龐大的利益資源,操弄官員、形塑輿論,儼然成為一座超現實的「怪獸電力公司」。

為什麼一家連年虧損、瀕臨破產的國營事業,有如此神力?原來躺在立法院十八年未修的《電業法》,就是台電的護身符。《電業法》規定,台電是台灣唯一可以合法輸電、售電的電力公司;有關電力,連經濟部長都得乖乖聽台電的,也就是因為這樣,核電這條路台灣從來沒有停過,也停不下來。

 

壟斷市場 埋下台電虧損、漲價惡因

 

歐、美、紐、澳、新加坡等先進國家,電力市場早就是百家爭鳴的自由化效率市場。核災之後,日本也成立「電力系統改革專門委員會」,尋求東電以外的電力供應者。因為電力市場只要有獨占市場的「怪獸電力公司」存在,就會有台灣台電、日本東電這樣隻手遮天、隱瞞核能危機的惡夢發生。

在台灣封閉落後的電力市場,我們可能從來沒有想像過,自己有台電以外的選擇。其實,電力供應鏈可以分為「發電」和「售電」兩大類型,在自由化的市場,消費者不但可以選擇核能或是綠能發電,也能挑選服務最好的售電公司。

不過,台灣的電力市場只做半套,雖然民間電廠可以「發電」,但還是得把電賣回給台電,再由台電統一「售電」。由於政府只管制下游的售電成本,卻不管制上游的發電成本,局部自由化的結果,反而讓業者有機可乘;結果,台電以荒謬的高購電成本向自己的子、孫公司發電廠買電,民眾不但未受自由化之利,反而讓台電有圖利之嫌,更埋下虧損、漲價的惡因。

 

台灣電業自由化

 

邁向自由 新加坡電價透明、永續零核電

 

反觀地理環境和台灣相近的新加坡,早在一九九五年,為了建立高效率的電力市場,因應高速成長的電力需求,開始分階段打散原本像台電的獨占國營事業,將發電廠、輸電電網等業務徹底分拆成獨立公司,並且引入外資電力企業,開放電力零售市場的競爭。現在,人口只有台灣四分之一的新加坡,就有八家獨立的上市電力公司。

在新加坡,電力公司每半小時報一次價,讓電力消費者自由選擇電力供應商。在新加坡電業開放前,一度民生零售電價為一角新加坡幣(約合新台幣二元),開放一年後則降為一度電八分(現則漲為十八分);而這些電力公司中,核電的比率為「零」。

「現在的台灣電力,講的都是發電成本,沒人管最終價格,但是核電廠維持系統運轉的電力,都得靠其他電廠供應。」美國德州大學電機系教授兼能源研究中心主任陳謨星,早在十年前就撰文強調台灣電業自由化的重要。他指出,如果像台電所有電廠成本都算在最終價格,不必計較這些;但電力自由化以後,大家都要拚價格,誰願意免費幫你負擔核電廠的運轉電力?

台電堅持核四先運轉,才談電業自由化,正是因自由化後,核能每一分成本都得算清,無法接受市場價格挑戰。

台電對外不斷宣稱「自由競爭市場」不是一蹴可幾,應優先授權台電自行調整電價;但對核四運轉後的電價始終說不清,更不肯公開計價標準。這樣的組織,真的有辦法在自由市場生存?台電很幸運,台灣電力市場自由化,正是由台電自己來主導,一年又一年逃過「自廢武功」的命運。直到十四年前,台灣首度出現可能的解藥!

「《電業法》大突破!民營電廠將可自由售電。」這個新聞標題是一九九九年八月時的標題。時任經濟部長的王志剛終於將終結台電神力的修正法案送進立法院。沒想到,這個修正案在立法院一躺就是十四年。

原因很簡單,因為自由化的規則,就是台電訂的。「你有沒有(電業自由化)預期的時間表?」這是去年五月立法委員許添財對經濟部部長施顏祥的質詢。「這部分要問台電……。」「怎麼會去問台電呢?這應該是經濟部、國營會要去處理的!」施顏祥竟回答:「董事長(台電董事長黃重球)方才跟我說是半年內。」然而,將近一年後,台電仍然沒有任何有關電業自由化的時程出來。

台電的長期營運,要靠《電業法》的電業自由化解決,但即使如此,台電眼前還有另一個「過不去的難關」,就是行政院長江宜樺口中要「全民共同承擔」的破產危機。

 

電業自由化

 

政府失職 才導致台電走向破產之途

 

「破產危機」像是緊箍咒,始終套在台電頭上。但事實上,「破產」問題非一日之寒,先不論核四蓋或不蓋,但截至去年六月底,台電帳上的累積虧損已高達一八九七億元,已超過台電股本三千三百億元的一半;換句話說,就算台電有朝一日走上破產一途,至少前半段可說和核四毫無關係。

倒是過去因政府監督不周,致使台電弊案連連,例如近年來接連爆發高價買煤、購電弊端,都讓台電付出慘痛代價,因此若要說「因為核四停建導致台電破產」之說,倒不如說政府的失職監督,才是導致台電破產、全民被迫承受的主因。

再者,在台電二○一三年的預算書上,核四到一四年的預算總數是二八三八億元,如果真的宣布停建核四,則這筆資產將列為當年度費用攤提,當然會造成巨額虧損;再加上目前的累計虧損,虧損金額將超過資本額,「走上清算、破產一途,勢難避免。」一位四大會計師事務所的高階會計師指出。

不過,核四廠的帳上價值也未必全數歸零,過去長期擔任美國電力公司(American Electric Power)土木結構主任工程師的郭國榮,曾將一座已完工九七%、花費三十億美元的核能電廠,設計更改為火力發電廠。依據他的評估,若將核四廠改為天然氣廠,可省下新造一座火力電廠成本的二○%至三○%費用,並省下另覓地點蓋新廠的環評時間和土地費用,可建造出二千七百MW(百萬瓦),相當於原本核電廠設計的發電量。

但會計師也坦言,無論採轉型、切割、延後記入等任何方式,都無法閃躲巨額虧損的事實。過去政府部門也沒有解決類似國營事業的前例,唯一的辦法,就是循正常管道,「減資、打掉虧損,再進行增資」。

目前經濟部是台電的最大股東,持股九七.一七%,因此一旦台電要增資,除非《電業法》修法完成,否則最主要的增資來源,當然就是經濟部。但經濟部要去哪裡籌措這筆將近五千億元的破洞?專家建議,可以另闢財稅來源,或動支特別準備金的方式因應,但絕對不是把責任推給人民。

台電經過數十載的電力壟斷,辛苦撐起台灣經濟成長,但當全球電力市場潮流已經改變,將台電的發電、售電業務分拆,讓現代市場來管理,才能為台灣創造新奇蹟。

 

台電

▲台電眼前還有另一道「過不去的難關」,就是破產危機。

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