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馬政府九十小時危機處理大暴衝!

馬政府九十小時危機處理大暴衝!

賴筱凡整理、丁渝洲口述

政治社會

攝影/劉咸昌

857期

2013-05-23 14:11

五月九日凌晨,「廣大興二十八號」遭到菲律賓公務船攻擊,到後續的「七十二小時的最後通牒」、「十一項制裁」,政府一連串危機處理,將台菲衝突拉到最高點。究竟馬政府的九十小時危機處理出了什麼問題?

編按:曾經,丁渝洲是台灣最高情治首長,在五年內先後出任國安局長、國安會祕書長,他親歷兩國論、九二一大地震、台灣第一次政黨輪替,到美國九一一事件,深入了解國安運作機制,也深諳國內外重大事件危機處理之道。針對此次台菲衝突,從政府內部觀察角度出發,與豐富情治經驗的高度,他提出精闢見解,

以下為其口述內容:
這一次菲律賓公務船槍殺台灣漁民事件,激起全國人民公憤,最難得的是,不分朝野政結一致,支持政府政策,使我們的官員在談判過程中,有堅定的後盾。但回顧十天來,政府採取的一連串措施,從開始的輕忽、樂觀,到後來的暴衝,使原本站在有理與有利的談判地位,演變到今天的僵局,證明這是一場沒有充分準備、沒有精心策畫的談判。

 

兩天才開國安會議  馬政府根本沒料到嚴重性


當任何事情發生後,第一個問題就是要為這件事「定性」,了解問題本質是什麼。我認為這一次是因捕魚糾紛,造成漁民傷亡,而引起的外交衝突。所以它關係到人權、漁權與國家主權,這是一個高層次的戰略問題,須透過國與國談判,才能解決。當然,這件事有其急迫性與重要性。

我們政府從五月九日上午事情發生,到十一日才開始召開國安高層會議,從政府相關單位接到報告,就忽略這件事情的嚴重性。在這兩天期間,政府的相關官員似未做好充分因應準備,導致後續作為雜亂無章、進退失據。

第二個問題,就是要深入理解這個案情,了解台灣在這件事情的對與錯,有利與不利的地方在哪裡,做好知己知彼的工作,才能言而有據、據理力爭,進而維護台灣應有的權益。

遺憾的是,台菲雙方就這個事件而言,都在各說各話、毫無共識。主要歧見也有四點:一、漁船有無越界捕魚;二、我們的漁船有無衝撞菲律賓公務船;三、菲公務船執法人員有無事先鳴槍警告;四、究竟是非蓄意殺人,還是故意殺人。以上這些不同的看法,均有待進一步釐清。

菲律賓公務船是一個有任務、有組織、也有公權力的政府單位,也有處理各種海上狀況的行為準則。據菲律賓的調查報告,船上至少有兩挺以上的武器,對我開槍。無疑的是由菲律賓公務船上的指揮官來下達這個命令,他應負最大責任,開槍的基層人員只是奉命行事,但也應釐清該指揮官下達的命令內容是什麼,這關係未來刑事責任的輕重。

 

太早亮「最後通牒」王牌  談判失去彈性


總之,這次菲律賓公務船對我無武裝的漁船凶殘濫射,造成漁民洪石成中彈身亡,違反國際人道原則,不符合執行臨檢標準程序,更違反開火準則,不論從任何一個角度來看,我們都站在有理的一方。

第三個問題,我們欲達成的目標是什麼。不論在談判或危機處理時,都應先設定所欲達成的目標,有目標就有方向,在過程中有所遵循。這次主要分三個目標:短程目標,也就是緝凶、正式道歉、合理賠償三項要求,為廣大興二十八號漁船討公道,為洪石成家屬爭取應有權益;二為核心目標,確保國家主權,不能陷入菲律賓的「一中框架」,維護國家尊嚴,爭取國家利益,同時形塑我國民主、守法、愛好和平的國際形象,沒有討價還價的餘地;三是遠程目標,要解決與菲律賓重疊海域的漁業協議。

政府所提出的四項要求裡,雖有涵蓋上述目標,但未凸顯目標的重要性,更重要的是根據目標去擬定各種策略與計畫,有效運用國家資源,集中力量予以實現,然而,政府卻未能研訂達到目標的有效手段,顯然政府作為是不足的。

十一日第一次召開國安高層會議,我認為有幾個缺失:一,事情發生兩天後才召開,延緩處理時機;二,會前國安幕僚沒有做好充分的準備,對事件真相了解不夠,沒有對菲方進行有效的情報蒐集與研析,以至於錯估菲方抗壓能力與因應態度;三,這次會議牽涉範圍廣泛,卻未請教熟悉菲律賓政情、民情的專家,也未請教國際海洋法與談判專業的專家,這種關起門來做決策的問題,始終看不到政府官員改進;四,首次國安高層會議,卻對談判沒有全盤的指導,包括談判策略、文宣心戰等等。

高層決策缺乏戰略思惟,無整體規畫,導致後續政府因應作為讓外界有「想到哪裡、做到哪裡」的感覺,顯得進退失據,應變能力再度受到質疑。

再來是,「最後通牒」與「十一項制裁」。政府要求菲律賓政府在七十二小時內正面回應四項要求,這四項要求合理、正當,但運用時機與方式,有商榷之處。

像是「最後通牒」提出的時機是否恰當,我們不知當時台菲雙方是否已缺乏溝通管道,我們也不知當時談判是否難以繼續進行,通常在所有溝通、談判在無法進行的狀況下,或者是在時間非常緊迫的情況下,才適合提出「最後通牒」。但這次是否如此?還是為因應民怨所做的決策?暫不得而知。

 

此次馬政府的強硬作為是否得當,有待檢討。

此次馬政府的強硬作為是否得當,有待檢討。(圖片/法新社)

 

處理進退失據  國際輿論竟倒向菲律賓


其次,四項要求提出後,等於把底牌亮出來,談判也就失去彈性,尤其四項要求、十一項制裁後,更拉高衝突強度。所以當我們籌碼出盡,還不足以對菲律賓構成足夠壓力,對後續談判將造成更大困擾。很明顯的看到,我們政府官員談判的能力顯然不足,今後政府應加強這方面人才的培訓。

至於政府文宣作為,不論戰爭、危機處理或談判,都離不開文宣。文宣就是心理作戰,心戰是一項非常細膩的工作,必須有其明確的目標、整體規畫,有積極的作為。由於政府初期沒有重視文宣與形象管理,最明顯的例子就是外交部長林永樂,在最後通牒時限已到,仍未獲得菲律賓正面回應,就應當機立斷、明快果斷地處理,卻表現得拖泥帶水,甚至還陪同對方召開記者會,表現離譜。而總統府發言人也應以堅定、有力的語氣來回應,卻顯得生澀無力,其他官員公開發言,也沒有切中要害。

我們政府在下了「最後通牒」後,這個「最後通牒」長達七十二小時,對方有足夠的時間來回應我們,七十二小時到了以後,人家並沒有正面的回應,為了維護國家尊嚴,為了言出必行,你必須要非常果斷的來處理,怎麼可以拖拖拉拉?既然你跟人家延後談到一點多,還陪人家召開記者會,那你什麼理由能不接見第二天人家派來的特使(指菲律賓總統特使裴瑞茲)呢?

由於官員零星的發言,不當的處理且缺乏有力的論述,因此,當政府祭出制裁後,國外主要媒體輿論竟然倒向菲律賓,使台灣從被害者變成加害者,政府能不痛定思痛嗎?

事發十天後,政府才設立單一回應窗口,外交部再度召開國際記者會,並透過駐外單位積極說明,才逐漸扭轉這種不利的國際形象。文宣、心戰都是非常重要而專業的工作,政府不應再掉以輕心。

最後的「善後」,目前談判陷僵局,一直拖而未決,對雙方都不利,個人希望台菲政府都能以務實、冷靜的態度自我克制,讓雙邊沸騰的民意降溫,降低談判的難度。美國尤應善盡國際責任,促成台菲合作調查,只有釐清事實真相,才能取得雙方認可的結論,再根據事實來追究責任,爾後再談道歉與賠償;最後洽談漁權,依序解決問題,逐步建立長久可靠的漁事協議。

最後建議馬政府藉此重新檢討國家的南海及護漁政策,提升海巡署的護漁能量,使漁民能真正安心從事捕魚工作,這是政府責無旁貸的責任。

 

廣大興

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