在今天看見明天

誰偷走你的退休金?

誰偷走你的退休金?

楊紹華,研究員/辛曉昀

勞保勞退

826期

2013-07-15 10:27

去年以來,《今周刊》陸續製作了「民國120年」、「退休金大騙局」等專題,點出勞保破產危機,也直指勞保早夭的原因。然而,亟待改革的不只勞保,公務員的退休金制度,同樣已經千瘡百孔。無論你是勞工或是軍公教,其實都已置身退休金大崩盤的危機之中。

 

退休金
▲點擊圖片放大

 

一時之間,勞保破產成為近來最火熱的話題。

 

媒體連番大肆報導,各方評論風起雲湧,九百萬勞工也像是猛然甦醒似地,這才忽然意識到自己正要面臨的退休金大危機。

「吵起來,總比不吵好,代表社會終於開始重視這個存在已久的老問題。」台大財金系教授、中華民國退休金管理協會前理事長邱顯比這麼說。但是他的心裡也很清楚,吵鬧、憤怒、指責、批鬥,只是看見問題的第一步,從看見問題到解決問題,中間還有太多困難必須克服。

關於退休金改革的難度,淡江大學保險系副教授郝充仁是這樣解讀的:「只要制度出現任何調整,都是社會不同族群彼此爭執的開始。」

的確,當主管機關透露勞保基金恐怕必須「漲保費、減給付」時,立刻就能看見,勞工團體代表在電視政論節目中以強硬的口吻堅決反對,更有不少名嘴炮火猛烈的抨擊政府「只願照顧公務員」。搶救勞保的手術刀尚未真正劃下,已經引來一連串的激烈爭執與族群撕裂。

因此,要讓勞工接受退休金制度的改變,前提是公務員的退休制度不能不變。事實上,目前的公務員退休金制度,亟待改革之處,絕對不亞於勞保。

去年十月底,監察院發文糾正國防部,揭露了這樣一個A錢事實。

監察院直指:「國防部未能杜絕退役軍士官再任公職時支領雙薪」。在糾正文中指出,政府轉投資的亞洲航空公司,雇有二九四名退伍軍職人員可兼領薪水、退伍終身俸及一八%優惠存款利息,其中二七一人每月的收入,竟然比當軍人時還多。

一位資深公務員解釋,依《公務人員退休法》,一般公務員退休後再任公職,月退金和一八%優惠存款利息都要立即停發,「國防部這樣搞,就像是讓員工A了老闆兩份薪水一樣,造成國庫額外負擔、造成一般公務員不爽、社會觀感不佳,更是嚴重挑戰社會的公平正義。」他說。

這樣的漏洞,看來不是個案,而是冰山一角。十月十五日,立委管碧玲在立院質詢時表示:目前請領月退俸的四十四萬退休軍公教及國營事業人員,每年仍可領取一.五個月的「年終慰問金」,並且全無法源依據。

 

領雙薪、替代率破百 公務員退休金黑洞不比勞保少


再把層面擴大來看,雖然民國八十四年退撫新制上路之後,民國八十四年以後的公職年資已不能納入一八%優惠存款的採計範圍,但若公職年資橫跨民國八十四年前後,卻也因此能夠同時兼領一八%優惠存款及退撫年金,創造出不少退休後所得替代率超過一○○%的案例。

過去曾長期推動公務員退休金制度改革的前考試院銓敘部長朱武獻就表示,造成一般勞工心生強烈「相對剝奪感」的主要來源,就是「兼領一八%利息」。相較於國際狀況,公務員的所得替代率雖然多較一般勞工高出一些,但「替代率破百」絕對是台灣僅有,以美國、加拿大、英國等三國的公務員所得替代率來看,平均約為七八%。

若回歸到現行制度中公務員最主要的退休金來源──退撫新制,同樣也存在許多問題。

攤開最近一次(民國九十九年)的退撫基金精算報告,報告後段中,負責精算的美世顧問公司,對退撫基金財務狀況顯然極度憂慮,並對基金提出諸多「節流」建議。其中,包含降低替代率、降低投保薪資、減少對遺族照顧等。這些建議,從民國九十九年提出至今,都無具體改善。此外,報告建議退撫基金應延後公務員請領退休金年齡,隨後雖有配合修法,但教育人員至今仍未修法完成,改革遲遲未上路。

十月十二日,勞保破產議題在立法院內吵得沸沸揚揚,行政院長陳?向立委允諾,三個月內,他要找出拯救勞保基金的具體方案。但邱顯比認為:「要改,就要大家一起改,讓勞工與公務員的退休金制度改革一次到位。」

郝充仁則認為,要讓退休金改革走得平順,關鍵在於「減少不同身分之間的不公平」。由此來看,在確定勞保基金的改革方向之後,公務員的退休制度,就該開始思考「如何向勞工看齊」。

 

退休金制度

▲點擊圖片放大

 

勞保怎麼改?勞保年金所得替代率應調回一.三%


那麼,勞保應該怎麼改?在政大風險管理及保險系教授王儷玲的心中,其實已經有了完整規畫。

 

「民國九十六年修法時,學者建議的勞保年金所得替代率約在一%到一.二%之間,其實這是最理想的所得替代率。」王儷玲回憶,當學者版本送進勞委會後,卻因為「國民年金」的所得替代率已定為一.三%,勞保年金不宜低於這個水準,所以將替代率拉高到與國民年金相同的數字。

 

在國民年金替代率的「支撐」之下,王儷玲認為,勞保年金的所得替代率已不可能調降到一.三%以下,「但我認為,至少要立即調回一.三%。」這樣的替代率,意味投保三十年後的勞保年金替代率為三九%,加上勞退新制所提供的退休金,整體替代率約在六四%上下。

 

這個數字,其實仍高於OECD(經濟合作暨發展組織)國家平均的五八%水準,「所以,必須搭配其他條件的改革。」王儷玲舉例,「年金給付的計算標準一定要改。」

 

關於給付計算標準,目前傳出,行政單位正研議從「最高五年平均薪資」改為「終身平均薪資」,與英、日、德等全球主要國家條件相同。王儷玲表示:「可以這樣改,當然很好。但如果認為影響太過劇烈,至少也要改用『最高十五年平均薪資』來計算。」

 

在她的概算中,透過上述替代率、給付計算方式的調整,勞保雖有機會明顯減緩財務缺口持續擴大,但仍不見得能夠達到收支平衡目標,「所以費率恐怕還是得調!」

 

王儷玲表示,由於雇主必須負擔員工七成的勞保保費,基於企業主的保費負擔考量,勞保費率的調整若一次到位,對經濟與社會的衝擊恐怕極大,「但是,目前的費率調整速度顯然太慢了。」以現行制度規畫,費率是以每兩年調整○.五%的速度向上,「速度不夠快,我建議每一年上調一%。」

 

至於政府是否應該對勞保基金撥補財務缺口的問題,雖然行政院認為「於法無據」,但王儷玲表示,在勞保制度中,政府是「保險人」,不管有沒有法源,本來就該擔負清償責任。「如果勞保的所得替代率、給付計算和費率都能調整,或許,政府撥補的財務負擔,也就能夠有效減輕。」

 

所得替代率
指退休後的所得與退休前的所得比較。舉例來說,若退休前薪資為5萬元,而退休後每月退休金可領3萬元,則所得替代率為60%。須注意的是,學界討論所得替代率時,常以「每一年資的所得替代率」表現,如勞保年金設定的所得替代率為1.55%,代表投保30年後,所得替代率為46.5%(30年x1.55%)。

 

退撫怎麼改?給付內容盡量向勞工看齊

 

她認為,在改革上路之後,政府應以「勞保未來三十年不會破產」為標準,適時適度進行補撥,「只要精算發現勞保撐不到三十年,政府就要補錢進來。要讓剛剛開始繳保費的年輕人知道,自己繳的保費,必然可以領得回來。」

 

在王儷玲的勞保改革藍圖裡,相當程度地兼顧了「搶救財務」與「降低衝擊」的兩個面向,不過郝充仁仍然強調,「公務員退撫基金的財務問題比勞保更大、破產時間更早,退撫不改,勞工不可能心甘情願地接受改革。」他認為,公務員的退撫制度,有不少內容必須和勞工看齊。

 

退撫要改什麼?邱顯比說,政府對勞保有清償責任,但不願承擔最終支付責任,「政府對退撫基金的態度應該比照勞保,不該為退撫基金負最終支付責任!」

 

自從行政院院會否決「政府對勞保給付負最終支付責任」修法後,輿論罵聲四起,而財政部長張盛和以「勞工保險屬於保險制度,不能全部由政府承擔」回應相關問題,更是引發不少反彈聲浪。不過,邱顯比的看法卻和一般輿論明顯不同:「政府不但不該為勞保負支付責任,也不該為退撫負責。如果有政府擔保,那麼,兩個基金就失去了因應財務問題調整制度的動機了。」

 

同樣的,在郝充仁的觀念中,勞保與退撫,理論上都要自負盈虧,「政府不願承擔勞保支付責任,這並沒有錯,但我希望,當退撫基金下一次的精算報告在半年之後出爐,發現破產危機迫在眉睫時,政府也必須要對公務員說同樣的話:『不負責、不擔保!』」

 

雖然退撫制度某種程度可說是政府與公務員之間的勞動契約,但若從學理討論,退撫基金設計屬於「一代養一代」的精神。上一代能拿多少,須視下一代所面對的人口結構與經濟環境而定,也就是說,這份勞動契約的給付內容需要調整時,就可調整。

 

該怎麼調整?郝充仁分析,公務員退撫基金所提供的所得替代率約在七○%,與一般勞工的「勞保加勞退」替代率相差不多,「但兩者的計算方式差很大!」

 

他舉例,勞保基金投保薪資有上限,不管實領薪資多高,最多只能用四三九○○元投保;但在退撫制度,投保金額是用「本俸兩倍」,也就是相當於用實際全薪投保。「公式一改,把『兩倍』的數字稍作調整,財務問題應可立即解決不少。」郝充仁說。民國九十九年的退撫基金精算報告中也建議,將「本俸兩倍」的投保薪資改為「本俸的一.五倍」。

 

除此之外,由於這波勞保改革,可能將給付計算標準從「採最高五年平均投保薪資」改為「終身平均投保薪資」,因此亦有學者建議,退撫基金應該比照辦理。「尤其,現在退撫基金的給付計算,不僅不是用『終身薪資』,甚至也不是用『最高十五年或五年』,而是採用『最後薪資』。」

 

在民國九十九年退撫基金精算報告中的另一項改革建議,同樣被學者認為兼顧「改善財務」與「降低勞工剝奪感」,即是「對配偶的撫卹年金制度」。根據法規規定,當領取年金的公務員去世後,其配偶仍能領取相當於半薪的年金,然而報告中強調,雖然制度立意在於照顧遺族,「但現在卻有經濟條件極佳之遺族享有此終身權益。」學者建議,應比照國民年金作法,將撫卹年金改為一次金,或者設立排富條款。

 

勞保年金

▲點擊圖片放大

 

長期改革目標 朝「確定提撥制」目標進行調整

 

除進行前述的細部調整外,專家普遍建議,退撫基金的長期改革方向,是從目前的「確定給付制」改為「確定提撥制」。確定給付、確定提撥,兩種制度差在哪裡?

 

確定給付的意義是「許你一個明確的所得替代率」,就像現行的勞保年金、退撫制度,在制度上路初期,即對參與者允諾一個所得替代率。問題是,這個退休金能不能確實拿到手,得看當你退休時,仍在打拚的年輕人能夠繳出多少保費。

 

「所以,如果一開始承諾的給付內容,就沒有認真考慮人口結構的未來變化,那麼,確定給付制就會先天不良、注定走向崩盤命運,像台灣現在的模樣。」邱顯比解釋。

 

至於確定提撥制,也可稱為「個人帳戶制」,類似勞工退休金中的「勞退新制」設計,意義是「自己的退休金自己存,不靠別人的保費供養。」王儷玲分析,在全球面臨人口高齡化問題,且經濟波動愈來愈不利長遠規畫的情況下,「放棄確定給付、改走確定提撥,已是當前世界趨勢。」

 

此外,確定提撥制也可化解三不五時浮上?面的「政府補撥」爭議,就像民間企業必須每月為員工提撥六%薪資進入勞退基金帳戶一般,當退撫基金改為確定提撥制時,作為公務員的雇主,政府也就必須按時提撥足額資金進入「員工」個人帳戶。

 

另一方面,亦有學者指出,確定給付制對公務員及政府可能帶來雙贏的效果。「帳戶可攜,代表公務員不必為了退休金而死守公部門,可以闖蕩民間企業,實現個人生涯規畫;或者,有了民間企業的歷練,再回公部門也不必擔心年資中斷問題,這對政府吸引人才同樣有利。」

 

王儷玲表示,雖然趨勢明顯,但當改制的建議進入退撫主管機關考試院後,卻遇到不小的阻力。「不少考試委員質疑,讓退休金帳戶跟著職業走,恐怕會讓政府的人才快速流失,影響政府效率。」然而,以政府效能見稱的新加坡公務員,其實早在四十年前就逐步導入確定提撥制。

 

原本,新加坡公務員的退休金,主要仰賴一九五六年所制定的年金法,但自一九六八年起,政府規定公務員必須開始參加確定提撥制的「中央公積金」計畫。此後,參加公積金的公務員範圍逐漸擴大,採用傳統年金制度者則逐漸減少。

 

「新加坡政府的效能不好嗎?我看不出來。」王儷玲說,經過多次討論,目前退撫制度的改革方向已朝「部分確定給付、部分確定提撥」的方向調整,將退撫制度原本設定七○%所得替代率拆成兩部分,三○%為確定給付,四○%為確定提撥,等於是朝全面改採確定提撥制的方向走近一步。「如果改革成功,勞工和公務員的制度差別應該可以拉近許多。」她說。

 

在邱顯比的解讀中,確定提撥制固然存在上述優點,「但最強調的優點,是這樣的制度絕對不會造成世代不公,不會債留子孫,甚至有助於國家財政的規畫。」他解釋,由於政府每年必須提撥的金額確定,未來財務問題就能清楚預見、一次曝光。

 

亦有學者表示:「如果五年前就用確定提撥制,我們或許就不會讓五都升格,因政府會看見自己未來須提撥退休金的財務壓力,自然,錢就會用在刀口上。」他強調,沒有理由讓這一代人揮霍國家財政,卻把問題留給下一代,「國家的主人會換、納稅人也會換,這一代的問題,就該自己解決。」

 

的確,退休金改革不只是為了解決當前危機,更是為了化解世代不公的問題,邱顯比呼籲,「大家一定要換腦袋!以前談退休金,想到的是『大家一起吃』;現在,要把世代正義放在中間,要有大家一起砍的覺悟。」

 

確定提撥制
年金制度的一種,其設計精神在於「自己的退休金自己存」,目前的「勞退新制」即屬此類。在此制度下,參與者擁有自己的退休金帳戶,因此亦稱「個人帳戶制」。也由於是「個人帳戶」,因此,個人退休金權益不受工作轉換的影響,也不必擔心國家財政衰弱而減少退休金給付。

 

勞保年金

▲全民關注勞保危機,行政院長陳冲(左)與勞委會主委潘世偉能否在三個月內提出解方,讓勞保年金扭轉早夭命運。(圖片來源/UDN.COM)

 

避免禍延子孫 要有「大家一起砍」的覺悟

 

基於世代正義,他對政府提出退休金改革終極主張,首先,「政府應該清楚交代,對於之前累積的財務缺口,政府計畫如何提撥填補,五年或十年,總要有一個補完缺口的時間表。」

 

其次,他要求政府必須馬上確立各類退休金的收支平衡原則,「在收支平衡的原則之下,制度的結構該怎麼改,立即著手動刀,最好不要分段實施。」在此同時,政府也要讓各類退休金的潛藏負債透明化,讓每個人都能清楚知道當前所面對的困局。

 

勞保破產議題延燒至此,民國九十七年前後勞保年金的民粹立法,已成眾矢之的。但往前看,更該擔心的是在不同身分、不同世代的對立中,會不會民粹式的叫囂互罵又取代了理性討論?拖住了改革的腳步?

 

「每個人或許都有理,但每個人也都該為下一代想想,台灣的人口愈來愈少、愈來愈老,全球經濟也走入了緩慢成長的時代,我們還要留給下一代什麼樣的壓力?」

 

邱顯比再一次重申:「台灣的退休金改革要一次到位,現在不改,以後將會更難、更難。」

 

勞保年金

▲舉凡退休金制度改革,總難免引發不同身分族群之間的相互比較與爭執,而在比較、撕裂到仇恨的過程中,往往也拖延了改革的腳步。(圖片來源/CTPN)

 

專家會診,搶救台灣退休金的8大主張
1. 立刻確立各種退休金制度的收支平衡原則,確定結構調整方向。
2. 政府須對各類退休金財務缺口負道義責任,明確提出撥補計畫。
3. 政府應比照勞保,不對退撫基金負最終支付責任。
4. 退撫基金的投保薪資、給付計算標準應立即下修。
5. 退撫基金的撫卹年金應改為一次金或設排富條款。
6. 退撫基金應以全面改採「確定提撥制」為長期目標。
7. 勞保年金替代率應立即降至1.3%。
8. 勞保年金給付計算應立即調整為「最高15年平均薪資」。 

延伸閱讀

世代切割、少領多繳的難題怎麼解?

2016-09-01

空轉兩年 年金改革不能再等了!

2015-01-08

退休金大騙局

2013-07-17

別把孩子當提款機

2013-07-12

勞工要領100元,政府手上只有7元 6年內恐破產的勞保將成小英總統最難任務

2020-05-20