在今天看見明天

修憲做全套 用內閣制終結政治亂象

修憲做全套  用內閣制終結政治亂象
選舉大敗,行政院院長江宜樺下台,馬總統還是穩如泰山,重大決策,依舊是他說了算。

林濁水

焦點新聞

達志

938期

2014-12-11 12:35

九合一選舉落幕,國民黨重挫,行政院院長江宜樺下台,朝野紛紛提修憲主張,希望解決憲政亂象。《今周刊》邀請深入研究各國憲政制度與運作的前立委林濁水撰文,分析內閣制與總統制的優劣,以及憲改應怎麼改,提供各界參考。

台灣的憲政運作,亂的程度已經是世界聞名了。選前民進黨做的民調發現,高達六八.七%民眾認為「目前政府體制不能解決重大爭端」,六八.八%民眾支持「召開公民憲政會議」。太陽花運動的呼籲,民進黨雖有呼應,但是馬政府不為所動;然而縣市長選舉敗得土崩瓦解後,國民黨立委終於顧不了上意,紛紛主張修憲並在國會正式提案。看來修憲終於箭在弦上了。

 

總統

(圖片來源/總統府提供)


亂象:十趴總統、國會專制

 

社會普遍認為,總統既無能又有權無責,因而造成台灣憲政亂象,這種說法確實沒什麼好爭論的。因為總統做不好,一旦民眾責怪他,就由院長、部長「負責」下台,他繼續當一○%(支持率)總統,民眾拿他一點辦法也沒有。

另一方面,國會也有問題。例如《風傳媒》發行人王健壯認為,「專制」的其實是國會,總統權力已經萎縮到幾近行政無能的地步,國會專制才是政府體制動不了的罪魁禍首。他舉例說,立法院休會前,一天內快速通過四十多項法案,密室協商,凡事都程序杯葛,具有政策急迫性的重大法案,拖延經年未決,讓國家卡在立法院⋯⋯,這些全都是國會專制的表現,這說法也難反駁。

還有人說總統連部長會議都不能參加,決策過程沒辦法掌握,算什麼有權,要負什麼責?這也是事實。有的說,問題出在公投成鳥籠公投,解散(國會)權其實是「不能解散權」,政治爭議根本沒有解決機制,這當然也對。

這些理由和立場都迥然相異,針鋒相對,但稀奇的是,他們講的看來卻都言之成理,根據也都是事實,這一來就非常詭異了。於是乎,我們必須覺悟的是:我們的憲政體制真是千瘡百孔、病入膏肓,沒有一個部門沒有問題。

 

立法院

▲朝野爭執不下,具政策急迫性的重大法案懸而未決,國家發展,就這樣「卡」在立法院了。(圖片來源/ UDN.COM)


改革:全套修憲阻力反而小


既然千瘡百孔,問題超級大,改革工程勢必也浩大無比。尤其涉及到「總統制、內閣制」的選擇,那更是茲事體大,也因此,不少人認為務實的作法是一步一步來,漸進改革。有的說要先從朝野兩大黨的黨組織、黨務改造開始;有的認為先改國會內規;有的認為先鎖定國會選舉制度開始;除了分段改革外,也有不少人主張一次「整套解決」,像公民團體在太陽花運動中明確主張應該「憲政體制、選舉制度、政黨體制配套解決」。

到底該怎麼做好?依各民主國家的情形看,憲政體制、選舉制度、政黨體制配套合宜,的確是體制能夠順利運作的基本原則。

不配套的局部改革其實是難以進行的,例如,民進黨遇到黨務改革議題時,影子內閣、內造政黨、柔性政黨都曾被認真地提出過,最後全不了了之,原因就在無法和憲政體制配套:內造政黨、影子內閣只能配套內閣制;而柔性政黨則只能配套總統制。台灣國家體制不明,民進黨三種政黨定性的改造就根本無所依託。

局部改造還會有嚴重的後遺症,會使配套陷入混亂,台灣歷次修憲都是局部改造,結果各部門愈修愈銜接不起來,體制愈修愈不明,權責愈不清,運作愈混亂。

局部性的修憲表面上有修憲規模小、阻力也小的好處,比較容易進行;但事實上相反,全套修憲反而阻礙小。理由很簡單:我國憲政體制荒唐錯亂地方太多了,每一個錯亂都有害國家,也都有特定受害者,但也有特定受益者,這些受益者一定會運用修憲門檻,抗拒局部修憲帶來的利益重分配。例如聯立制選制,小黨歡迎、大黨不利,國民黨難接受;又如國會內規修訂,會削弱一些人的特權等。

如果全套修憲,一方面受益的人多,動力大;另一方面,在任何項目修憲的不利者,都可在其他項目的修憲中得到補償。例如國民黨雖會在國會選制修改而失去一些席次利益,但它的總理(或總統)將因有可以順利運作、便於施政的體制,而得到更大利益。換句話說,愈是全套的修憲創造的公共財愈大,憲改阻力大幅縮小。

 

聯立制

 


選擇:內閣制優點較多


目前憲政體制現制是非改不可,那麼接下來的問題是:要往內閣制還是總統制修改?

首先,學術界研究後的通論是,內閣制或者「傾向內閣制的半總統制」,比總統制或「向總統制傾斜的半總統制」理想,政局比較安定,政府也比較有效能且清廉;相反的,總統制或傾向總統制的半總統制國家,可以拿來稱道的相當少,美國算是典範了,但仍然常出現僵局。

其次,目前我們的體制叫雙首長制或半總統制,基本上,憲政在總統制和內閣制兩個軌道上運行。《中華民國憲法》原文本來是「傾向內閣制的半總統制」,但是歷經增訂《動員戡亂時期臨時條款》和《增修條文》兩次修憲,再加上總統直選以及取消國會閣揆同意權後,大權便大步向總統傾斜;但矛盾的是,內閣向國會負責的制度並沒改變,甚至增加了倒閣/解散(國會)的機制,內閣制的精神也同時加強。

 

內閣制


由於長期台灣的憲政在雙軌之上運行,形成了許多制度上的慣性,一旦要憲改,不論往總統制或內閣制的方向調整,便都會有制度慣性助力和阻力。要怎樣選擇?且把各界對台灣行使兩種制度的優劣討論,列舉如下:


採用總統制有利的因素:

一、東方社會的政治文化適合強人領導。

 

二、我國長期習慣實權總統傳統。

 

三、社會對國會高度不信任。

 

四、直選總統有利鞏固主權象徵。

 

五、總統任期固定,政局穩定。

但總統制也受到以下挑戰:

一、如果遇到有強人性格卻沒有能力的總統,情況更糟。

二、與剛性政黨和「行政向立法負責」,及「法律保留」的運作傳統扞格。

三、十年來民眾對總統、閣揆和閣員的信任度,已經比國會低了。

四、總統滿意度經常是一○%,卻不能叫他下台,有權無責,國家幾近陷入無政府狀態。

五、若選出統派傾中總統,豈不是對主權反而更有傷害。

六、總統雖不換,閣揆、閣員成為替罪羔羊,不斷更換,「政府」一點也不穩定,毫無推動政策的能量。

七、總統體制運作以美國為例太複雜,例如數以千計的政治任命官員,都得國會聽證同意等,台灣難以效仿。

八、總統身兼實權的行政首長,國家失去超然於黨爭、行政立法政爭之上的仲裁者,和憲政守護者的國家統合者身分,對國家的整合不利。

內閣制受到的質疑是:

一、國會議員品質太差,無論是能力或操守,怎能讓他們當部長。

 

二、人民習慣實權總統。

 

三、國會在野黨永遠選不贏,政權無法輪替,違背民主原則。

 

四、總理任期無保障,政局較不易穩定。

 

五、直選總統不宜採用內閣制運作。

針對這些質疑,支持內閣制的回應則是:

一、民眾無法接受總統制行政權不必向國會負責;也不能忍受滿意度只有一○%的國家領袖,可以長期發號施令。

二、內閣制行政立法一體,比較不至於發生行政立法對立僵局,若遇重大爭議,解決僵局機制也犀利。

三、既有的剛性政黨、行政向立法負責及法律保留的運作傳統不須變動;只要恢復國會閣揆同意權的傳統,並改變閣員不能由議員兼任的制度就可以。

四、有企圖心的政治領袖只有進入國會一途,這樣一來不只國會的品質,包括政策、操守的改善將立竿見影,而且組成的內閣將遠比現在強而有力。

五、內閣決策貼近民意,施政又有民意授權的正當性,部長施政氣勢可以強化。

六、解決有決策權者不能光明正大參與決策過程的怪象,提升效率和品質。

七、體制和政黨的權責最清楚。

八、這次縣市長與縣市議員選舉,藍綠得票率已勢均力敵,實施內閣制已無不公平的顧慮。

九、西歐的共和國家中,直選總統的有六個,其中冰島、愛爾蘭、芬蘭、葡萄牙、奧地利都傾向內閣制運作,情況好得很。


關鍵:近七成民眾挺內閣制

 

從政治文化的銜接、憲政經驗的反省來檢驗,總統制、內閣制的確各有優劣,但內閣制顯然優點比較多。

最後,修憲要能成功,《憲法》修好後要能運作順暢,民意的支持是最核心的要素。根據民進黨的民調,要修憲的話,民眾六八.七%支持內閣制,只有一三.八%支持總統制,而猶豫沒意見的僅一七.五%。我們實在很難想像,提出站在一三.八%對抗六八.七%的修憲草案,會是政治上的明智之舉,會容易通過國會四分之三和公民過半數同意的修憲門檻。

經過上面的考量後,如今就依完整配套修憲的原則,對修憲時程和重點拋磚引玉如下:

一、捨棄以增修條文的方式修憲,直接修改《憲法》本文。

二、修憲的範圍鎖定中央政府體制,第一章總綱不動。

三、採取內閣制;下下一屆國會議員席次二百至三百名,區域、不分區各半,採取並立制。

四、立法院在下個會期通過修憲草案,公布半年,在二○一五年底立委選舉時交付公投,選舉時立委仍然依舊規定選出一一三席、任期四年;各黨總統候選人都先列名不分區名單第一名,讓民眾了解選國會議員其實就是選國家領導人(總理),由他帶動民眾對同黨議員的選票。

五、如果公投通過修憲案,就由多數黨(或聯合而過半的大黨)不分區第一名(原要候選總統的人)進行組閣;多數黨並另推總統候選人參選職權有如奧地利或新加坡等國的總統(傾向內閣制的半總統制中的總統職權);如果修憲公投不通過,則仍依現行《憲法》,由一六年選出的總統行使職權,任命閣揆。

無論如何,經兩位總統的實驗,這體制的改造,不能蹉跎下去了。

延伸閱讀

憲政改革 先修府院權責分配問題

2015-01-08

謝長廷:憲改要以全民共識為優先

2014-12-25

馬總統最後五百天 非做不可的三件事

2014-12-04

啟動憲政改造 政府不再空轉

2014-11-27

「蔡英文不改革,我就選總統!」立院開議討論修憲 趙少康主張議會內閣制

2021-02-23