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總統制?內閣制?台灣有第三條路

總統制?內閣制?台灣有第三條路
2014年底選舉後,馬英九總統(左)找毛治國(右2)擔任新閣揆,仍未能滿足社會對改革的期待,憲改聲浪持續擴散。

范疇

政治社會

總統府提供

941期

2015-01-01 12:30

社會對修憲議題的討論愈趨熱烈,但在總統制或內閣制的辯論之外,是否還有其他更適合台灣的政治體制?知名觀察家范疇提出了新看法,透過落實「邦自治」,打造未來百年都適用的最合宜體制。

通過修憲改變台灣的權力體制,已然勢在必行。當年把傳統的雙首長制,改變為比美國總統制更威權的「袁世凱式大總統制」,導致了台灣連續冒出了兩屆眾望所歸,然而上任之後隻手遮天的大總統,其「一夫當關、萬夫莫敵」的後果,現在台灣路人皆知。所以,二○一四年九合一大選後,出現了強烈的內閣制呼聲。

倘若僅為了解決「中央」的權責失衡,其實還用不著內閣制,只需做五個改動:其一,恢復立法院對行政院長的同意權;其二,降低立法院的倒閣門檻;其三,降低對立法委員的罷免門檻;其四,取消黨團密室協商制;其五,創建《政黨法》,規定政黨主席不得兼任總統,以及勒令黨產必須接受如上市公司的公開會計審查。

然而,即使以上五項全部做到,也只能緩和台灣政體內的「中央亂象」,而對於台灣的「地方亂象」毫無效力;更別說台灣特色的「中央以財政脅迫地方,地方以選票挾持中央」的普遍亂象。

而「內閣制」呢?今天支持內閣制的人士,可以大致分為兩類。其一,真心擔心台灣的「中央權力亂象」將拖垮台灣者;其二,在「奪權思惟」下,不溫不火地贊同內閣制。而擔心內閣制的人士,大約也可歸為以下:擔心出現「一黨專政」;擔心出現「萬年總理」或「萬年議長」;憂心中國只須收買內閣成員和部分代議士就能「竟其全功」;擔心民選總統與內閣之間(幾乎必然發生)的激烈拉鋸等。


憲改格局須拉高  解構「三隻老虎」才是關鍵


台灣此次若走上修憲之路,必須有個前提,那就是「向前看一百年,不向後看,也不向旁邊看」;換句話說,不能有任何「奪權思惟」,甚至不能有「解決眼前問題」的思惟,遑論等而下之的「政黨利益思惟」。

修憲,我們必須突破「內閣制」或「雙首長制」的思考桎梏,因為那只能解決台灣的部分亂象,也就是「中央」級別的亂象。修憲,我們需要往更深的層次看,一直看到骨子裡。

導致台灣政治、經濟空轉的亂源許許多多,然而撥開表象,究其根柢,實乃結構性問題。其中大者有三:誰執政誰通吃的「黨府體制」,以及縱向七層、橫向二十九部會的「大政府」,還有「地方以選票挾持中央,中央以財政控制地方」的「中央/地方體制」。此三者若不解構,即使修憲成為內閣制,即使打倒了國民黨,即使民進黨執政,台灣還是不會好;此三者可統稱為阻礙台灣現代化、效率化的「三隻老虎」。


憲改思惟應創新「邦自治」可簡化利益地盤


如何同時解構這三隻老虎?曰:邦聯內閣體制。也就是把台灣的權力結構轉化為邦聯結構,將「權力分散自治」、「權力制衡」、「權責相副」的原則貫穿到邦,使得各邦沒有「中央」可吃,逼迫各邦「轉大人」。邦聯政府以及邦聯議會只須處理國防外交還有統籌「邦際」事務,邦內財務趨向「自負盈虧」,邦內事務「權責自負」。為了不陷入法律制度的繁瑣,可限制邦議會的立法權限,《民法》、《刑法》、《公司法》等都承襲目前的「全國一套法」精神。這套體制,即使不能一蹴而就,至少先在邦聯的精神下進行施政。

第一步,便是以六都為核心,將周邊城縣資源整合為六個虛擬的自治邦,國家財務稅收朝向「邦自治」方向移動。未來,由「中央/地方」體制轉變為「邦聯政府/邦政府」,內閣制貫穿全國,邦有邦內閣,邦聯有邦聯內閣,總統裁撤或者虛位化成為精神領袖。可研究爭辯的細節很多,茲事雖然體大,然而當前所熱議的「內閣制」,若不同時打破「中央/地方」制,恐怕換湯不換藥,切除了「中央」的癌細胞,仍保留「地方」的癌細胞。

或有人說,這不就是「地方自治」嗎?不就是百年前孫中山的理念嗎?差矣!「地方自治」這名詞,其實是走私自「朝廷/地方」的偽民主概念。它是自相矛盾的,有「地方」就一定有「中央」,而有了「中央」,就不可能有真正的「地方自治」,這就像有「父權」就不可能有「兒女自治」一般。

台灣的資源當下集中在中央,這是朝廷統治的變種,雖然可以「改朝換代」,但只要「中央/地方」的大政府體制存在,政黨就抵禦不了「誰執政誰通吃」的奪權誘惑,各級代議士及政場玩家就難免以「吃政黨、吃政府」為人生大志了。

「中央/地方」大政府體制,乃是當年由中國帶來的不合體大衣,這個體制,雖然對台灣的成長也曾有不可磨滅的貢獻,但那究竟是為了「一黨專政」、「反攻大陸」而準備的體制;開放黨禁加上了一人一票的選舉之後,就變成一種舉世無雙的怪異民主毒藥。

試想,中央地方七層行政加上中央二十九個部會,就是二○三格的複雜矩陣,而每個格子就是一個利益地盤,每個利益地盤內都有成百上千的小組頭、小樁腳。如此複雜的利益框架覆蓋小小台灣,在多黨制之下連動拉鋸,政策必然空轉,大選必然民粹。

一個原地空轉了二十年的台灣,絕不能歸咎於台灣缺少努力之人。事實上,台灣上上下下都有大批努力之人,但他們方向不同,拔河拉鋸之下,使得另一批私心自利的人,得以隨著一來一往的經濟空轉、政策反覆,順勢搜刮公共資產、人民財富。更可嘆的,許多原先還算努力之人,在失望甚至絕望之下,陷入了虛無主義,高者潔身自好,低者也就滑入了自私自利的通道。這不是藍綠問題,而是上述「三隻老虎」體制下的必然。

冬眠的蟲子,等待一陣春雷才會醒轉,這叫作「驚蟄」;台灣的驚蟄春雷,已經在一四年響出第一聲,但是接下來有沒有第二聲、第三聲,以致台灣徹底轉醒,由一條蟲轉為一條龍?在我看來,答案落在邦聯內閣體制上,而歷史機遇落在三個人身上:蔡英文、朱立倫、柯文哲(排名不分先後)。

或者說,歷史機遇落在三個角色之上,一個民進黨的角色,一個國民黨的角色,加上一個誓言不受制於兩黨的角色。蔡、朱、柯這三個自然人,倘若看不到共創百年台灣的歷史使命,而落入傳統的「掌大位」反應,或開始享受「造神」、「共主」樂趣,甚至陷入老生態,台灣就會在現有體制下繼續空轉二十年,乃至永久。


憲改工程要加速  朱、蔡、柯有機會聯手改變

 

柯P未上任即跑基隆、宜蘭,企圖整合資源,不論其政策是否天真,這已經是一種「邦精神」。朱、柯二人若能突破黨派界限,台北、新北兩地在「邦精神」之下必然潛力釋放。柯P若能在台灣北部將「邦精神」貫徹到底,為其他五都立下足以追隨的典範,其歷史地位,意義遠遠大於其心目中的「總統」角色。朱、蔡兩人的歷史地位,落在合力將目前的「袁世凱式」大總統制,轉變成上下左右都權責相扣的邦聯內閣制,同時協助移除柯P「邦行動」路上的巨石。

朱立倫的自我挑戰,在於說服國民黨內長期以來依賴「中央/地方」大政府體制的大小權貴,用自作表率的魄力說出「大家已經吃夠了」。而蔡英文的自我挑戰,在於防止民進黨的「區域聯合治理」理念落入「奪權思惟」而陷入老生態;目前,一句「由地方贏回中央」,透露了她還深陷在「中央/地方」的權力/利益鬥爭概念中。

此時此刻,朱、蔡、柯三人,倘若不能暫時放下心中的大位夢,擺脫不了身邊的逐權、逐利之徒,一六年後的台灣,最大的可能就是繼續空轉。三位政治立場不同的人,在歷史的巧合之下,足以共創「第三種台灣」;第一聲春雷已響,讓一五年成為台灣四百年來未有的「驚蟄年」。

至於中國對台灣改為「邦聯內閣制」的反應會如何?它自己正為了中國體制「不改就死」而坐立不安,台灣的邦聯內閣制,正好給它啟發,搞不好將來會從「一黨專政下的中央/地方」體制,走上「中國特色下的類台灣邦聯內閣制」。

今天中國用「台灣的民主亂象」來證明民主化不可行,但倘若台灣成為邦聯內閣體制之後,中國人民將視台灣為中國轉世重生的幹細胞,而將「一個中國」的概念,轉化成為「以台灣為坐標」的「一個未來中國」遠景。至於「未來」有多長,誰知道呢?讓制度開始競賽吧。

 

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