總統制？內閣制？台灣有第三條路

通過修憲改變台灣的權力體制，已然勢在必行。當年把傳統的雙首長制，改變為比美國總統制更威權的「袁世凱式大總統制」，導致了台灣連續冒出了兩屆眾望所歸，然而上任之後隻手遮天的大總統，其「一夫當關、萬夫莫敵」的後果，現在台灣路人皆知。所以，二○一四年九合一大選後，出現了強烈的內閣制呼聲。

倘若僅為了解決「中央」的權責失衡，其實還用不著內閣制，只需做五個改動：其一，恢復立法院對行政院長的同意權；其二，降低立法院的倒閣門檻；其三，降低對立法委員的罷免門檻；其四，取消黨團密室協商制；其五，創建《政黨法》，規定政黨主席不得兼任總統，以及勒令黨產必須接受如上市公司的公開會計審查。

然而，即使以上五項全部做到，也只能緩和台灣政體內的「中央亂象」，而對於台灣的「地方亂象」毫無效力；更別說台灣特色的「中央以財政脅迫地方，地方以選票挾持中央」的普遍亂象。

而「內閣制」呢？今天支持內閣制的人士，可以大致分為兩類。其一，真心擔心台灣的「中央權力亂象」將拖垮台灣者；其二，在「奪權思惟」下，不溫不火地贊同內閣制。而擔心內閣制的人士，大約也可歸為以下：擔心出現「一黨專政」；擔心出現「萬年總理」或「萬年議長」；憂心中國只須收買內閣成員和部分代議士就能「竟其全功」；擔心民選總統與內閣之間（幾乎必然發生）的激烈拉鋸等。

憲改格局須拉高  解構「三隻老虎」才是關鍵

台灣此次若走上修憲之路，必須有個前提，那就是「向前看一百年，不向後看，也不向旁邊看」；換句話說，不能有任何「奪權思惟」，甚至不能有「解決眼前問題」的思惟，遑論等而下之的「政黨利益思惟」。

修憲，我們必須突破「內閣制」或「雙首長制」的思考桎梏，因為那只能解決台灣的部分亂象，也就是「中央」級別的亂象。修憲，我們需要往更深的層次看，一直看到骨子裡。

導致台灣政治、經濟空轉的亂源許許多多，然而撥開表象，究其根柢，實乃結構性問題。其中大者有三：誰執政誰通吃的「黨府體制」，以及縱向七層、橫向二十九部會的「大政府」，還有「地方以選票挾持中央，中央以財政控制地方」的「中央／地方體制」。此三者若不解構，即使修憲成為內閣制，即使打倒了國民黨，即使民進黨執政，台灣還是不會好；此三者可統稱為阻礙台灣現代化、效率化的「三隻老虎」。

憲改思惟應創新「邦自治」可簡化利益地盤

如何同時解構這三隻老虎？曰：邦聯內閣體制。也就是把台灣的權力結構轉化為邦聯結構，將「權力分散自治」、「權力制衡」、「權責相副」的原則貫穿到邦，使得各邦沒有「中央」可吃，逼迫各邦「轉大人」。邦聯政府以及邦聯議會只須處理國防外交還有統籌「邦際」事務，邦內財務趨向「自負盈虧」，邦內事務「權責自負」。為了不陷入法律制度的繁瑣，可限制邦議會的立法權限，《民法》、《刑法》、《公司法》等都承襲目前的「全國一套法」精神。這套體制，即使不能一蹴而就，至少先在邦聯的精神下進行施政。

第一步，便是以六都為核心，將周邊城縣資源整合為六個虛擬的自治邦，國家財務稅收朝向「邦自治」方向移動。未來，由「中央／地方」體制轉變為「邦聯政府／邦政府」，內閣制貫穿全國，邦有邦內閣，邦聯有邦聯內閣，總統裁撤或者虛位化成為精神領袖。可研究爭辯的細節很多，茲事雖然體大，然而當前所熱議的「內閣制」，若不同時打破「中央／地方」制，恐怕換湯不換藥，切除了「中央」的癌細胞，仍保留「地方」的癌細胞。

或有人說，這不就是「地方自治」嗎？不就是百年前孫中山的理念嗎？差矣！「地方自治」這名詞，其實是走私自「朝廷／地方」的偽民主概念。它是自相矛盾的，有「地方」就一定有「中央」，而有了「中央」，就不可能有真正的「地方自治」，這就像有「父權」就不可能有「兒女自治」一般。

台灣的資源當下集中在中央，這是朝廷統治的變種，雖然可以「改朝換代」，但只要「中央／地方」的大政府體制存在，政黨就抵禦不了「誰執政誰通吃」的奪權誘惑，各級代議士及政場玩家就難免以「吃政黨、吃政府」為人生大志了。

「中央／地方」大政府體制，乃是當年由中國帶來的不合體大衣，這個體制，雖然對台灣的成長也曾有不可磨滅的貢獻，但那究竟是為了「一黨專政」、「反攻大陸」而準備的體制；開放黨禁加上了一人一票的選舉之後，就變成一種舉世無雙的怪異民主毒藥。

試想，中央地方七層行政加上中央二十九個部會，就是二○三格的複雜矩陣，而每個格子就是一個利益地盤，每個利益地盤內都有成百上千的小組頭、小樁腳。如此複雜的利益框架覆蓋小小台灣，在多黨制之下連動拉鋸，政策必然空轉，大選必然民粹。

一個原地空轉了二十年的台灣，絕不能歸咎於台灣缺少努力之人。事實上，台灣上上下下都有大批努力之人，但他們方向不同，拔河拉鋸之下，使得另一批私心自利的人，得以隨著一來一往的經濟空轉、政策反覆，順勢搜刮公共資產、人民財富。更可嘆的，許多原先還算努力之人，在失望甚至絕望之下，陷入了虛無主義，高者潔身自好，低者也就滑入了自私自利的通道。這不是藍綠問題，而是上述「三隻老虎」體制下的必然。

冬眠的蟲子，等待一陣春雷才會醒轉，這叫作「驚蟄」；台灣的驚蟄春雷，已經在一四年響出第一聲，但是接下來有沒有第二聲、第三聲，以致台灣徹底轉醒，由一條蟲轉為一條龍？在我看來，答案落在邦聯內閣體制上，而歷史機遇落在三個人身上：蔡英文、朱立倫、柯文哲（排名不分先後）。

或者說，歷史機遇落在三個角色之上，一個民進黨的角色，一個國民黨的角色，加上一個誓言不受制於兩黨的角色。蔡、朱、柯這三個自然人，倘若看不到共創百年台灣的歷史使命，而落入傳統的「掌大位」反應，或開始享受「造神」、「共主」樂趣，甚至陷入老生態，台灣就會在現有體制下繼續空轉二十年，乃至永久。

憲改工程要加速  朱、蔡、柯有機會聯手改變

柯Ｐ未上任即跑基隆、宜蘭，企圖整合資源，不論其政策是否天真，這已經是一種「邦精神」。朱、柯二人若能突破黨派界限，台北、新北兩地在「邦精神」之下必然潛力釋放。柯Ｐ若能在台灣北部將「邦精神」貫徹到底，為其他五都立下足以追隨的典範，其歷史地位，意義遠遠大於其心目中的「總統」角色。朱、蔡兩人的歷史地位，落在合力將目前的「袁世凱式」大總統制，轉變成上下左右都權責相扣的邦聯內閣制，同時協助移除柯Ｐ「邦行動」路上的巨石。

朱立倫的自我挑戰，在於說服國民黨內長期以來依賴「中央／地方」大政府體制的大小權貴，用自作表率的魄力說出「大家已經吃夠了」。而蔡英文的自我挑戰，在於防止民進黨的「區域聯合治理」理念落入「奪權思惟」而陷入老生態；目前，一句「由地方贏回中央」，透露了她還深陷在「中央／地方」的權力／利益鬥爭概念中。

此時此刻，朱、蔡、柯三人，倘若不能暫時放下心中的大位夢，擺脫不了身邊的逐權、逐利之徒，一六年後的台灣，最大的可能就是繼續空轉。三位政治立場不同的人，在歷史的巧合之下，足以共創「第三種台灣」；第一聲春雷已響，讓一五年成為台灣四百年來未有的「驚蟄年」。

至於中國對台灣改為「邦聯內閣制」的反應會如何？它自己正為了中國體制「不改就死」而坐立不安，台灣的邦聯內閣制，正好給它啟發，搞不好將來會從「一黨專政下的中央／地方」體制，走上「中國特色下的類台灣邦聯內閣制」。

今天中國用「台灣的民主亂象」來證明民主化不可行，但倘若台灣成為邦聯內閣體制之後，中國人民將視台灣為中國轉世重生的幹細胞，而將「一個中國」的概念，轉化成為「以台灣為坐標」的「一個未來中國」遠景。至於「未來」有多長，誰知道呢？讓制度開始競賽吧。