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憲政改革 先修府院權責分配問題

憲政改革 先修府院權責分配問題
台灣若往內閣制方向改革,選舉制度是否如實傳達民意、立法委員素質是否能向上提升,將是成敗關鍵。

何欣潔

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UDN.COM

942期

2015-01-08 12:30

歷經太陽花學運占領國會、引發憲政危機討論,以及九合一地方選舉「變天」,台灣社會認為《憲法》該進行徹底調整的呼聲甚囂塵上,但改革之路應怎麼走?《今周刊》專訪《憲法》與比較政治學專家,提出深入的解析。

九合一選舉後,憲政改革呼聲響起,參選國民黨主席的朱立倫拋出中央政府體制朝內閣制修正,獲得不少人呼應,但內閣制是否適合台灣?哪一種制度才適合?《今周刊》特地蒐集數個常見的憲政問題,專訪前大法官許宗力、台大政治系教授王業立與立法委員丁守中,從學理與實務經驗出發提出觀點,提供讀者參考。

許宗力是知名《憲法》學者、台大法律系教授,曾於前總統陳水扁執政時出任大法官,當時總統與國民黨占多數的立法院激烈對抗,各界頻向大法官提出釋憲聲請,因此許宗力對台灣憲政問題有深刻的思考;王業立是比較政治學權威,對各國的憲政體制有深入的研究;丁守中亦是比較政治學者出身,擔任立委二十多年,深刻了解國會實務運作。

不過,三人的憲政改革主張並不相同,王業立傾向在現行制度上稍作變革,採取「傾向內閣制的半總統制」;丁守中則堅定支持內閣制,但保留總統職位,作為對內協調五院、對外代表國家的領袖;許宗力則認為,台灣應優先召開「公民憲政會議」,讓政治家、學者與庶民嘗試凝聚共識,再決定憲改方向。

三位專家唯一的共識,即是台灣現行制度,總統與行政院長權責不符,造成「總統有權無責、行政院長有責無權」亂象,應優先對此修正。


談內閣制

 

《今周刊》問(以下簡稱今):在民進黨執政時期,總統與國會多數不同黨,政府空轉;國民黨執政,總統與國會多數同黨,卻仍不易推行政策,對內閣制之議,各位是否贊成?純粹的內閣制國家並無總統直選,但台灣總統直選行之有年,若採內閣制,該如何解決?

許宗力答(以下簡稱許):現狀、總統制、內閣制都有它的問題,本來我已打算再度支持內閣制,但看到近日縣市議會議長買票的新聞,又讓我擔心起來。

我們看採行內閣制的國家好像運作得不錯,事實上其他國家也有很多問題,沒有一個制度是完美的。台灣不可能以內閣制加虛位元首,一位民選總統,怎麼可能是虛位的?他一定不甘心只代表國家出席典禮,不可能。我覺得公民憲政會議應該要開,讓過去擔任過總統、行政院長、國會議員、政治學者、庶民都表示意見,這樣會好一點。

王業立答(以下簡稱王):依台灣現況,總統直選已經五屆,要民眾公投放棄直選總統的權利,大概不可能,要把民選總統當虛位元首,大概也很難。按照政治學上的定義,只要保留總統直選,就是半總統制,現在世界上有五十幾個國家採取半總統制,比內閣制國家更多。

台灣現狀應該是傾向總統制的半總統制,並不是一個好的類型,應該修正為傾向內閣制的半總統制。

丁守中答(以下簡稱丁):我一直都支持內閣制,內閣制最能凝聚共識,對於多元分化、無法凝聚共識的台灣是最好的。若對政策不服氣,就解散國會,重新改選,看民意站在你那邊還是我這邊。

總統直選與內閣制也不必然有絕對關係,我們當然可以直選總統,誰說直選總統一定要當有權的大總統?把總統職權限制在協調五院的爭議、對外代表國家就好,不一定要取消總統這個職位。


談制度改革


今:現行選舉制度有諸多問題,若中央政府體制改為內閣制,可能導致特定政黨長期執政、無法輪替,三位認為現行選舉制度該如何改革?也有許多民眾擔心採取內閣制後,會因為台灣社會共識不足,導致小黨林立、倒閣不斷、政局不穩,該如何避免?

許:一定要增加立法院的席次,同時讓不分區立委席次增加到三分之二,讓不分區的席次多、區域的席次少,不然區域立委的選區會愈來愈小,立委會地方議員化,這樣不好。

我覺得選制應該要採取聯立制(以政黨票得票率來決定各政黨應得的席次,扣除各黨在區域選舉中已當選的席次,再來分配不分區席次),但聯立制的特色是對小黨有利,如果擔心小黨林立、極端勢力入侵,可再加上得票率三%至五%的政黨得票門檻(才能分配不分區席次),可以造成安定多數。

目前現狀是採取日本的並立制(依政黨票得票率來分配應以政黨比例代表選出的固定名額),並立制不利於小黨,我們又有五%的門檻,這絕對是要改的。

王:如果要往內閣制修正,首先立委席次一定要增加,閣員人數一定要減少。像江內閣總辭人數是八十一人,所有立委只有一一三席,怎麼可能組閣?行政、立法兩院組織架構都要調整。

當然我們可以往聯立制修正,要注意的是,這樣會走向多黨體系,多黨體系對小黨及其想提倡的價值比較好,但大家就要有做好組成聯合內閣的心理準備。如果要組聯合內閣,很容易因為小黨退出就動輒倒閣,應該增加建設性不信任投票等配套措施。

丁:立委的人數不需要再增加,要增加就增加在不分區,讓更多的社會精英加入,不過這樣增加的也有限,因為太大的國會並不是有效的議事機關;再者,現在國會議員的社會聲望這麼低,要增加公帑來增加席次,機會也不高。大家說內閣制不穩定,可是我當立委二十多年,看過十八次內閣總辭,換了十五位行政院長,這叫安定嗎?

選制不需要太大的變革,全世界都是這樣子,單一選區兩票制。全世界也都是以兩黨制為主,這樣才是穩定的,多黨制是不穩定的,所以不需要降低政黨得票門檻五%的比率,你連五%的選票都拿不到,還想做全國性的政黨?你就加入理念比較合的大黨就好,然後去改變這個黨,讓黨能重視你的政策。兩黨的內閣制才安定,多黨制讓小黨予取予求,才真的叫作票票不等值,很荒謬。


談立委素質

 

今:過去有部分立委不乏黑道背景,或具高度爭議性,民眾不放心由這些人組閣,各位的看法如何?即使是優秀的立委,可能也會相對缺乏行政專業經驗,是否該引進影子內閣制度搭配?

許:我二十年前本來支持內閣制,後來放棄了,因為當時選風敗壞;但現在選風大有改善,我對內閣制並未死心。應該把優秀的人才放在不分區,像歐洲一樣,在選前民眾就知道可能誰就是未來的閣揆、閣員,甚至可以事前就標出來。精英原本應該要去選區域立委,聲音才會大,但為了怕劣幣驅逐良幣,還是要把他放在不分區以免落選。

王:這我倒是不擔心,如果未來立委有組閣權,行政、立法權力融合,藍綠兩黨的政治精英如朱立倫、蔡英文、蘇貞昌等一定會投入選舉,總體而言會提高立委素質。

問題是,有擔任政務官能力的精英該放在區域或不分區?如果放在區域,這些精英到地方去選舉,未必能夠選贏長期經營地方的立委;如果放在不分區,就是準備組閣,區域立委會想,你靠我打天下,最後你組閣,那我算什麼?可能還是會去爭取一兩個部長位置。

丁:不用擔心立委的素質,如果所有政務官都經由選舉、要由國會議員兼任,全國精英都會來選舉。選制改為單一選區兩票制之後,大家都走中道路線,因為選區只有一位立委,大家都在監督他,素質馬上提高,現在立法院博士碩士、大學教授六、七十位,占三分之二。

內閣都有民意基礎不是很好嗎?今天國民黨為什麼式微,就是因為現在很多閣員不知道從哪裡蹦出來,不了解基層民意,有的甚至是論文文抄公,只因為得上面一人喜歡,就當上閣員。選制也可以改變,可以同時名列區域與不分區立委候選名單,保障績優立委進入國會。


談雙首長制


今:有人建議台灣朝向「傾向內閣制的雙首長(半總統制)」修正,各位的看法如何?

許:雙首長制是最不好的,兩個太陽,會讓僵局更難解。

王:像法國還是傾向總統制的半總統制,我比較建議往芬蘭模式修正,總統權力小一點。

丁:當初就是學法國雙首長制,搞得現在四不像,總統有權無責,行政院長不需要國會同意,變得一意孤行。雙首長制是雙頭馬車,從來沒走好的。


談總統制


今:這波憲改討論中,較少人主張向美國的總統制學習,總統制是否不適合台灣?

許:總統制最普遍的國家是中南美洲,總統與國會多數不同黨的時候,很容易變得總統不甩國會,引起激烈對抗,甚至發生軍事政變,政治很不穩定,最近才開始慢慢上軌道。但台灣應該不至於變成中南美洲,總統沒有這麼強勢,若真的採取總統制,要由總統自己來指揮內閣會議,行政院長成為總統的幕僚長、總管,總統也要進立法院備詢,當然行政立法的僵局可能免不了,只能慢慢去建立憲政慣例來解決。

王:美國是少數採取總統制的民主先進國家,它本身也有很多問題,例如極化政治、行政癱瘓,這些問題在台灣也可能發生,甚至更糟。

丁:美國政治學界也在討論總統制應該要有所調整,歐巴馬總統與國會也是尖銳對立。民主政治應該是群策群力,大家共同決策、共同負責、有共同理想一起打拚才對,總統制選出來的總統都搞英雄主義,馬英九總統、陳水扁都是這樣,對國家社會不好。

 

美國總統制

▲在政治社會制度上,美國一向是台灣學習的對象,但採取總統制的美國,近日也發生總統歐巴馬與國會嚴重對峙的情形,值得台灣警惕。(圖片來源/達志)

 

丁守中
丁守中
出生:1954年
現職:立法委員
經歷:台大政治系副教授
學歷:美國塔夫茲大學國際政治學博士

 

許宗力
許宗力
出生:1956年
現職:台大法律系教授
經歷:司法院大法官、輔大法律系副教授
學歷:德國哥廷根大學法學博士

 

王業立
王業立
出生:1959年
現職:台大政治系教授
經歷:東海大學政治系教授、台灣政治學會第七屆會長
學歷:美國德州大學政治學博士

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