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誠實觸法 總統候選人帶頭說謊

上屆總統大選,馬英九與蔡英文公布的競選經費皆超出法定上限,但仍被外界懷疑低報。(圖片/攝影記者聯誼會提供)

鄭閔聲

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插畫/李俊建

962期

2015-05-28 15:42

一套自欺欺人的總統選舉經費上限規範,讓候選人被迫在違法與說謊之間做出抉擇。
但多數選民對這樣的亂象視若無睹,彷彿早已習慣了眼前的虛假世界。

一位稱職的總統,應該具備哪些條件?這個問題沒有絕對標準答案,不過,想必多數選民都能認同,誠實、守法,是國家元首最基本的要求。但你大概不知道,虛有其表的總統競選經費上限規定,讓有志角逐中華民國總統的政治精英,只能被迫在違法與說謊之間抉擇,沒有其他替代選項。

現行《總統副總統選舉罷免法》,替同一組正、副總統候選人競選經費訂出最高金額限制;這項數字也是候選人收受競選經費捐贈的上限。最高金額的計算方式,是由全國人口七○%乘以二十元後,再加上一億元。以二○一二年總統大選為例,每組候選人的法定競選經費上限約四.二四億元。

為什麼說這些規定虛有其表?因為就算候選人接受捐贈或開支金額超過法定上限,法律也沒有任何罰則;也就是說,經費上限只是「道德規範」,沒有任何強制力。同樣以一二年大選為例,國民黨候選人馬英九、吳敦義申報的支出是四.四億元,民進黨候選人蔡英文、蘇嘉全則是七.一億元,兩陣營同時違法,卻不必承擔後果。

 

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鼓勵造假? 超過法定上限 行政機關無稽查能力


儘管根據《今周刊》委託台灣指標調查研究公司進行民調,有六四%的民眾認為,四.二四億元的選舉經費足以當選總統;但是,從一四年台北市長選戰的經費規模,就足以證明,法定經費上限與實際選舉需求差距太遠,即使政府祭出罰則,也無法達到約束效果。

一四年的首都市長之爭,無黨籍的柯文哲雖強調「小成本選戰」,不辦大型造勢晚會、不濫買電視廣告,選後結算的支出仍高達一.三億元,大約是法定總統競選經費的三分之一。然而,台北市的人口大約只有全國九分之一,假定人均開支需求相同,總統大選至少需要十億元資金;更何況首都市長選戰終究只是地方選舉,經費需求無法與全國性選舉相提並論。

事實上,歷屆民選總統主要候選人事後公布的競選花費,幾乎都曾被懷疑有低報狀況。例如馬英九一二年連任後申報的競選經費〈四億四千萬元〉,幾乎等於法定上限,就被對手質疑「比一九九四年陳定南選台灣省長(四億五六○○萬元)還少,有可能嗎?」直到最近,柯文哲仍持續挑戰上屆總統大選經費有申報不實之嫌。無論真相為何,民選總統連任之後,就立即陷入「信者恆信、不信者恆不信」的口水戰當中,絕非國家之福。

「沒人相信選總統用這點錢就夠了,門檻反而像是鼓勵候選人造假,行政機關也毫無稽查能力。」立委李俊俋指出,就算總統候選人「個人支出」符合法定門檻,這些錢也不等於所有開銷,因為法律規定政黨捐助候選人的資金不列入競選經費,企業或個人「自發性」替候選人辦活動、買廣告也不算競選支出。

 

誠實被罰? 曾因照實申報 陳定南被裁罰四十萬元


至此已能確認,總統競選經費上限不僅無規範意義,不食人間煙火的最高金額,只是迫使候選人違法,甚至有誘使人謊報的可能,形同陷國家未來元首於不義。我們不得不問,如此詭異的制度,究竟從何而來?

故事得從一九九四年台灣省長民選說起。我國《公職人員選舉罷免法》在一九八三年制定競選經費上限條文,超支者將處以罰鍰。九四年省長選舉,法定經費上限為一億四九八○萬二千元,以過半得票當選的宋楚瑜,選後申報經費與法定上限一模一樣;落敗的民進黨候選人陳定南,則申報四億五六○○餘萬元,遭裁罰四十萬元。

即使是民主化剛起步的年代,也少有人相信坐擁國家機器與黨產奧援的宋楚瑜,花費只有對手的三分之一。這起被輿論視為「獎勵偽善、懲罰誠實」的事件,讓社會首次意識到競選經費限額的不合理。

隔年,行政院為因應首次民選總統,研擬《總統副總統選舉罷免法》草案,處理到競選經費上限條文時,為避免民選總統一上任就面臨超支經費被處罰,或為了合法而造假,雖然仍制定上限,但決定不立罰則。只要候選人誠實申報,超支也不處罰。

然而,行政、立法兩院協商出的經費公式,從一開始就只有宣示性意義。九六年總統大選的法定經費是三億零四百萬元,甚至比陳定南競選省長的開銷還少;「誠實申報」等於違法,也就成了一路延續的現象,所有主要候選人幾乎都在違法競選。

「設定選舉經費上限,是民主化過程中為落實公平政治競爭,不讓擁有黨產優勢的國民黨得以藉強大財力鞏固統治權,但卻沒阻斷政黨捐贈候選人這個後門;超出選舉經費上限也沒有罰則,一切規範都只是假象。」中研院社會所兼任研究員瞿海源分析。

中研院法研所助研究員蘇彥圖認為,《總統副總統選罷法》雖修補了「獎勵偽善」的法律漏洞,卻沒有處理不符合現實的「經費上限」造成的違法與造假問題,也未回應社會對政治獻金公開透明的期望;甚至○四年《政治獻金法》立法後,《總統副總統選罷法》政治獻金相關條文並未修正,因此出現總統候選人收取政治獻金的規定較其他選舉嚴苛,違法卻無相應罰則的荒謬。

 

總統競選

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重視誠信! 超過六成民眾期望修法調整


「這就像個寓言故事,有個醉漢在燈光下彎著腰焦急地尋找失落的鑰匙,一位路人好心地問:『你確定是掉在這裡嗎?』醉漢卻說:『我不知道,只是這裡有光比較好找。』」蘇彥圖說,整套有關競選經費的法令,就是政府用最方便的手段,營造出「有管理機制」的假象。

這套虛假無效的法規該如何修改?根據台灣指標調查研究公司民調,當受訪者得知現行總統競選經費上限不敷候選人使用,但超支也不會受罰後,有二八.九%支持放寬上限並對超支者開罰;二二%則認為應直接開罰,總計超過六成民眾期望修法;主張維持現狀者為二一%。但對未誠實申報競選經費者,有四五.四%主張加重罰鍰,更有三九.三%認為應比照韓國法令,由法院宣判當選無效,可見民眾重視國家元首的誠信。

「談到修改制度,要先回答,該不該設競選經費上限?用意是什麼?上限多少才算合理?」蘇彥圖分析,競選經費上限是為避免富人利用金錢發揮政治影響力,破壞了票票等值的民主設計;但過度管控也有限縮人民自由參政的疑慮,因此世界各國並沒有一致的標準。例如,美國最高法院曾宣判競選經費上限違反《憲法》保障的言論自由,但日本與多數歐洲國家仍設競選經費上限。

 

總統大選

▲總統大選期間光是一場萬人造勢晚會,花費至少百萬起跳,若再加上廣告、人事行政等支出,候選人花費不可能控制在法定上限之內。(攝影/聶世傑)

 

師法他國! 美國採即時揭露資訊 日韓罰則嚴峻


蘇彥圖指出,設競選經費上限的另一項目的,是候選人資金來源透明化,杜絕枱面下利益輸送;但上限與透明並不能畫上等號,因為獻金就像流水,會自行找出滲透方式,「相對於美國採取即時揭露資訊,台灣的事後申報多了『修改』的空間;從過去幾年的政治獻金裁罰案件也能發現,監察院幾乎沒有獨立核對查帳的能力。」他說。

以政府預算支應選舉開銷的「公費選舉」,是學界認為最能杜絕不當政商關係,並維持平等參政權的方式。台灣選後發放每票三十元的補助款,就是參考公費選舉精神。然而選後發放意味著錢極可能不是用在選舉上,反而成為政治人物的「私房錢」。

罰則部分,同樣實施總統直選的韓國,對於政治獻金申報不實的罰則最為嚴峻,《公職選舉暨選舉舞弊防止法》規定,包括總統在內的候選人,競選經費若超過公告限額的兩百分之一,或是競選總幹事、會計負責人受有期徒刑宣告,候選人當選無效。日本《政治獻金法》則規定,若不實申報或收受非法獻金被法院判決有罪,未來五年將被剝奪選舉及被選舉權。

李俊俋也認為,在強化行政部門稽查能力的前提下,適度放寬或取消不合理的競選經費上限,才能讓總統候選人不必面對違法或造假的兩難;對於申報不實者雖不必一味強調嚴懲,但至少要有具體可行的罰則,才能建立良好的政治獻金文化,日本的「未來褫奪公權」制,就是可以我們可以借鏡的方向。

「扭曲的競選經費制度,造就了偽善、沒有社會正義感的政治人物,嚴重傷害了台灣的民主化發展。」瞿海源認為,人民的疏離與冷漠,是虛假的競選經費上限、二十年來始終未能改變的主因。

四年一度的總統大選又將到來,面對自欺欺人的荒謬法令,你還能沉默嗎?

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