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扭曲的民主殿堂

扭曲的民主殿堂

鄭閔聲,製作人/楊紹華,研究員/陳前康

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今周刊攝影組

979期

2015-09-24 16:17

有群人,代替你我決定了很多事,從搭車要不要繫安全帶,到數千億預算能不能花,都是他們開會討論的結果。立法院的113名立委、台灣2300萬人的縮影,大多數人,對他們並不滿意,卻忘了立委表現好壞,選民應該負最大責任。四年一次的選舉季節即將到來,這座民主殿堂生態也將出現翻轉。這是用選票做出改變的最好時機。但在做出決定前,你至少該好好了解,我們的立法院,究竟出了什麼問題。

更新:

立法院今天(2月1日)上午舉行預備會議選舉新任立法院長,民進黨籍立委蘇嘉全獲得民進黨團69位立委(含無黨籍立委趙正宇)支持外,時代力量5席也力挺,一票未跑共獲得74張同意票,順利當選立法院長,也是史上第一位民進黨籍的立法院長。《今周刊》2015年9月封面故事「扭曲的民主殿堂」報導,以13年廣義的「公部門」預算為例,共有超過7兆元支出必須通過國會審查,每位立委平均掌握國家619億元預算生殺大權,手裡拿著一把預算大刀的立委們,對政府監督的品質與合理性,令人存疑…….

以下是《今周刊》979期相關報導:

 

「創造人民最安定的生活環境,追求人民最大的幸福指數,是所有立法委員的本職及責任……。」搭配慷慨激昂的交響樂,襯著議場畫面,在立法院官網的自我介紹影片裡,院長王金平語氣堅定地說著。

二○一五年九月十五日,立法院新會期開議,這是本屆立委的最後一個會期,許多人期待各項攸關經濟安定與民生幸福的法案,能在這個會期順利完成。

諷刺的是,這些法案之所以成為「問題」,也和這群以「創造人民安定、追求人民幸福」為本職的立法委員們,脫不了干係。

 

事件:勞保年金替代率提高 代價:三十年後,勞保基金虧損將增一兆元


時間是二○○八年五月八日,立法院群賢樓八樓,社福及衛環委員會正在審查《勞工保險條例》修正草案;會中討論的內容,也就是如今正在加速勞保基金破產的濫觴:勞保年金的替代率該給多少?

起初,精算學者建議一.一%所得替代率(繳費三十年,替代率為三三%),勞委會的版本拉高到了一.三%(編按:所得替代率指退休後平均每月可支配金額與退休當時的每月薪資的比率。替代率越高,退休後的生活水準也越高,但相對的,也會加重勞保基金的負擔),那麼,當時立委們怎麼說?

立委侯彩鳳:「如果現在提高所得替代率到二%,主計處可能就要抓狂了……,但讓勞工朋友的老年生活沒有後顧之憂,這是重點所在。」

立委賴清德:「全力支持侯委員等提案所得替代率二%……。」

立委田秋堇:「勞委會同仁不斷表示,替代率若提高到二%,勞保基金馬上就會倒……,為什麼公教人員的退休撫卹基金就不怕倒?」

結果,立法院三讀通過所得替代率一.五五%。根據當時的精算報告,學者從未考慮過一.五五%,因為他們計算,光是把替代率從一.一%加到一.五%,三十年後就會讓勞保基金累積虧損多出一兆元。

然而,立委們無視專業計算的結果,漫天喊價;七年後的今天,勞保年金破產危機已然成為社會動盪、年輕人對未來大感不安的重要因子。


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事件:課徵證所稅 代價:三十個月後,股市交易量大減


另一個場景,是在二○一二年六月四日,立法院群賢樓九樓,財政委員會正在審查《所得稅法》修正草案,總統府與行政院高舉「租稅正義」大旗,要求立法院修法課徵證所稅;立法院外,各界則不斷示警,草案內容若實施,勢將造成嚴重衝擊。

立委賴士葆:「我提醒並拜託張(盛和)部長能做到現在大家都掛在嘴邊的、你的至理名言:『先求有,再求好』。」

立委費鴻泰:「我們應該追求最大的社會正義,但又不影響經濟發展,也不要讓資本市場造成混亂。」

結果,立法院在當年七月三讀修法,隔年開始課徵證所稅;三十個月後的今天,因股市交易量大幅萎縮、證交稅大幅減少、企業籌資意願驟降等因素,立法院又以「救市」為由,研議刪除證所稅。

兩場會議,一個是以「照顧勞工」為訴求,推翻行政部門專業評估;另一個,則是立委輕易屈從行政部門意志,通過爭議性極大的法案。兩個立場截然不同的立法討論,結果都是讓國家付出沉重代價。

立法院,我國最高民意機關;在亞洲第一個實施民主制度的中華民國,這裡就是最高民主象徵。但這座神聖殿堂的功能與地位,如今早已扭曲變形,甚至失去人民信賴,根據《今周刊》今年八月委託台灣指標民調公司的調查顯示,僅不到一五%的民眾滿意立院表現,不滿意者高達六七.四%。

我們的立法院,怎麼了?

 

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扭曲的工作內容 一個中午跑十一場喜酒 立委:幾乎喘不過氣


「立法院有議決法律案、預算案,以及國家其他重要事項等職權。凡是法、律、條例、通則均須經立法院通過。」這是立法院的職權簡介,討論法案與國家大事,該是立法委員的工作重點。但,立委們真的專注於這些事情嗎?

「曾有立委把我找到他的辦公室,談的是某位選民想承租一塊港務局土地,卻嫌租金太貴,希望我能打些折扣。」交通部前部長葉匡時說。

一位卸任外交部長也透露,曾有立委突然提案刪除外交部一億元預算,他緊急了解情況,才知道有選民替外籍配偶辦理簽證不順利,找上立委陳情;該名立委則以提案刪預算替選民出頭。最後是部長協調專案處理,才救回險些被刪除的一億元。

部長只因這類選民陳情,就被立委叫到辦公室的情況,在立法院屢見不鮮,甚至有人私下抱怨這讓他感到「尊嚴掃地」。姑且不論這類行為究竟是「討論」或「關說」,但當一位立委對政務官施壓的出發點是「選民個案」,也只因「個案問題解決」就停止施壓,就已凸顯一個事實:這些立委做的不是立法、修法、監督政府的工作,而是單純的選民服務,一種類似於「里長」或「地方議員」的工作。

不僅行政官員不滿,立委對這些雞毛蒜皮的選民服務也滿腹苦水。「我不希望每天花很多時間在解決議員層級的小事,但選民總認為,『如果連你立委都沒辦法,找議員有用嗎?』所以我還是得繼續幫忙選民遷基地台、調解買賣房屋的糾紛。」立委李俊俋說。

○八年,立委人數減半,從二二五席減到目前的一一三席,選制改革後每區僅有一席立委。改制的後遺症之一,就是他們要扛下的「里長工作」更多了。

「政治很現實,選民服務和紅白帖就是選票來源,尤其中南部人特別講究『見面三分情』。如果立委不跑,每天在地方的議員、鄉鎮長個個搶著取代你。」一位資深國會助理的觀察,道盡立委分身乏術的無奈。

「過去一個選區有十席立委,我只需要出席支持者的活動;現在北投只有我一個立委,所有婚喪喜慶都非去不可。我曾經一個中午跑十一場喜酒,最後一場是三點趕到,陪主人送客。」立委丁守中直言,國會減半後的跑攤行程,多得幾乎喘不過氣來。

一張一張的選票背後,代表的是選民的期待,而當選民對一位立法委員的期待是里長、議員的角色,立委表現出來的樣貌也就自然而然的跟著扭曲。

扭曲的,還有立委的時間配置。

為兼顧問政與服務,多數「區域立委」都是一早到立法院簽到開會,中午過後匆匆返回選區;只花十幾分鐘到委員會質詢官員就離開的情況也不時發生。因此立法院各委員會,常出現上午簽到全員到齊,下午審查法案預算,在場立委竟未達法定開會人數的怪現象。這時若助理無法即時「邀請」立委到場,會議就得被迫結束。

如果你以為這是身負選票壓力的區域立委才有的怪象,那就錯了,「不分區立委也有類似情況,有時開會找不到委員,結果抬頭一看電視,發現他根本就在上節目。」一位國會助理無奈分析,立委審查法案一下午,曝光率遠不及政論節目上的一小時,「區域立委跑選區、不分區立委上節目」的現象早已見怪不怪。

 

  • 2008年,立法院採用「單一選區兩票制」的選舉制度。選民一票選人,一票選政黨,區域立委由單一選區直選產生;不分區立委則依各政黨分區立委的當選名額比率分配。


嚴格來說,民意代表的權力原本就來自選民的託付,將精力花在選民服務上,不能算不務正業;但當立委把大多數經營重點放在選區和曝光率,立法院的監督政府功能與立法品質自然遭到排擠。

 

扭曲的權力配置 國會席次減半,一人掌六一九億預算大刀


在這裡,必須提到○八年立委減半之後的另一個後遺症:每位立委的權力變大。請看以下幾個數字:

一三年,包含中央政府總預算、國營事業預算與各種營利及非營利基金,廣義的「公部門」,共有超過七兆元支出必須通過國會審查,每位立委平均掌握國家六一九億元預算生殺大權。這數字大概可以讓全台北市的國小學童免費吃三十四年的營養午餐。

預算審查,是立法院監督行政機關的重要手段,當立委「無暇細心研究預算,手裡卻能拿著一把六一九億元的大刀,腦子裡在意的是特定選民的個案」,對政府監督的品質與合理性,自然令人存疑。

再者,國會席次減半,行政機關卻沒有縮減。○八年之後,立法院將原有的十二個常設委員會合併為八個,意味每個委員會要負責的範圍更廣;此外,每個委員會的成員數則由平均十九人降為十三到十五人。整體來說,這些變革代表每位立委必須搞懂的事情更多、每個決定的影響力也更大。

「這樣的分工,與先進民主國家鼓勵國會議員資深制、精進專業能力的潮流互相違背。」公督盟理事長、東吳大學政治系教授黃秀端指出,美國國會議員講究專業分工,台灣國會則相對淺碟,甚至有新科立委連議事規則都還不清楚,就當選召委擔任委員會主席。

按照現狀,立委就算只選擇一個委員會,要具備的知識就已經夠多了,但偏偏還是有人喜歡每年蜻蜓點水式地四處遊走。本屆立委含補選與中途離職者一共有一二四人次,其中六十八位立委四年來從未轉換委員會,比率僅略高於一半;有十名立委「跳槽」兩次以上,他們若非天縱英才,問政恐怕難有深度可言。


立法院


「每位立委都認為自己很認真,但努力方向完全錯了。」台北大學公行系助理教授陳耀祥直言,立法運作機制中的重要環節──委員會,如今已經近乎「失能」,許多法案中,原本應該詳細解釋的立法理由,竟只有籠統的「黨團協商」四字,一九九九年上路的黨團協商機制,甚至能推翻委員會決議,本末倒置地成為立法活動核心。

學者對委員會失能的憂慮其來有自。過去幾年,立法院經手的重大法案,無論是否三讀完成,多數條文的審查過程確實是在「黨團協商」,而非委員會,前面提到的勞保年金與證所稅,都是朝野協商的結果。攸關年金改革的幾項法案,也都在兩年前就完成形式上的委員會審查,實際上卻離完成修法相當遙遠。

 

  • 議案會先經由各委員會審查,遇有爭議時,主席可裁決進行黨團協商。


十二年國教的法源依據《高級中等教育法》,則是另一個具體事例。

早在一一年元旦,馬英九總統就宣布十二年國教將於一四年實施,但攸關招生名額、學費入學方式的母法《高級中等教育法》必須提前一年上路;負責審查該案的立法院教育文化委員會在一二年五月完成初審,一旦保留協商條文達成共識後,即可完成三讀,立法進度看似相當順利。

但實際上,初審通過且不須協商的條文,只有法案名稱、採「免試入學」、各校可辦理「特色招生」等大方向,具體內容則莫衷一是;最後,這項法案是由院長王金平邀集教育部官員與朝野各黨立委,連續三天進行馬拉松式的朝野協商,才趕在立法院臨時會結束前完成三讀。

不可思議!一項攸關百年大計的重要教育改革法案,在原本該是專業討論核心的委員會中毫無進展,反而要在夾雜政黨妥協與交換的「黨團協商」場域裡趕工完成。不僅法案如此,每年度的中央政府總預算,在委員會初審時也常保留大量預算科目或刪減預算提案,接著轉進朝野協商階段「喊價」。

在這過程當中,另一個問題也隨之產生:失能的委員會,進一步拖累了行政部門的效率;長遠的影響,更牽制了優秀人才擔任政務官的意願。

每年五月底,總能看見次長級官員率領著大批公務員,站在立法院長會客室外排隊等候「搶救」預算,「若委員會審查能有效率一點,同仁們就不用花這麼多時間在立法院枯等。」葉匡時說。

一位國立大學前校長也私下埋怨,每當立法院教育及文化委員會審查國立大學預算時,總會把所有校長一古腦地叫到立法院群賢樓大禮堂開會,但多數與會校長從來不會被立委點上台解釋預算項目,只是在台下枯坐一天再離開,不知列席的意義何在。

回過頭來,再看委員會失能之下,台灣立法程序僅可仰賴的最後一關:黨團協商制度。

在許多人眼中,王金平與黨團協商,是阻礙立法效率的兩塊大石頭。外界研判,二○一三年的「馬王政爭」,起因正是馬英九總統不滿王金平主導黨團協商,使《兩岸服貿協議》、核四公投等重大議案毫無進展,才不顧一切試圖拔除王金平職務。

立法院副院長洪秀柱在企業家批評立法院時回應,「立法院內規非改不可。協商制度下,只要有三人小黨團不簽字,法案就沒辦法過;硬要表決,就有人罷占主席台或變更數百項議程拖延時間。」

然而,無論是去年的太陽花學運,以及今年的反課綱微調示威行動,也都是在黨團協商的折衝下才暫時平息衝突。黨團協商究竟是凝聚共識的必要手段,還是無謂瑣碎的拖延戰術?各方意見始終分歧。


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每當立院審查國立大學預算時,所有校長都得列席備詢,有時立委為了一個簡單的問題,就把幾十位校長一口氣全叫上台聽訓。

(圖片來源/UDN.COM)


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扭曲的議事流程 委員會幾乎失能,法案多仰賴黨團協商


根據《立法院職權行使法》,任何議案或爭議事項,各黨團皆可提出協商要求;協商分為兩階段,第一階段為「委員會協商」,由議案初審委員會成員及行政官員自行協商;若委員會協商無法突破,才送往第二階段、由立法院長主持的黨團協商,經一個月「冷靜期」後,若各方仍無共識,即可送院會表決。

問題,就出在法定的「冷凍期條款」並沒有被尊重、落實。這項設計,原本是為了讓立委做重大決策前深思熟慮,但實務上「經常法案過了一個月的冷凍期,王院長還是不願動用表決,讓執政黨許多重大法案寸步難行。」不願具名的國民黨立委批評王金平的「公道伯」性格,嚴重拖累立法效率。

該立委舉例,《長期照護服務法》在一二年就已送進立法院,多次協商後只剩下一項條文未獲共識,若交付表決早就能完成立法,王金平卻以個人影響力勸說各黨團持續協商,讓這項重大法案遲至今年五月才三讀通過,「盡可能凝聚共識的好處是『朝野和諧』,但等於放棄多數優勢,讓選民認為國民黨執政無能。」

國民黨立委吳育昇就主張修法,規定法案超過一個月協商冷凍期後,即「應」交付院會表決處理。

但民進黨立委李應元批評,行政部門無法順利推動的,通常是《服貿協議》、年金改革這類,在社會上有重大爭議、國民黨內自己也沒有共識的法案,黨團協商此時反而扮演反映民意的重要角色,「過去幾年,從美牛案、十二年國教、募兵暫行條例這些中性的法案,哪一個沒有完成三讀?」

第八屆立法院截至今年九月十八日,一共通過四百八十六項法案,因此王金平也公開表示,立法院效率很好。然而,比起冰冷的議案數字,許多人更在意的是實質影響的重大法案及其審議過程。

「不公開透明」,是黨團協商另一項重大的爭議。《立法院職權行使法》規定,協商時議事人員應全程錄影、錄音、記錄,並將協商內容及結論刊登公報;但實務上,協商就像是潘朵拉的盒子,除了當事者,幾乎沒人知道裡面談了什麼、怎麼談?這個諱莫如深的場域,決定了一條又一條影響國家發展的法案,像是默默地為全台灣人,畫下一道道難以扭轉的生命線。

「朝野協商,場景很像電影談判情節」,一位資深助理形容,當協商陷入膠著,任何陣營都可隨時要求休息,各自商討戰略,幾番交頭接耳後,再返回原處,進行下一波攻防。

 

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協商過程不透明 黃國昌痛批「密室」!

 

以《高級中等教育法》為例,談判主戰場是議場的立法院長休息室,國民黨團若遇上無法判斷的條件,就與教育部長及其他官員走到長廊另一端的行政院長休息室,闢室密談,並回報府院高層;民進黨團則在議場角落咬耳朵,同時與黨內同志保持聯繫。

這樣的立法過程,令不少知識精英難以接受。辭去中研院研究員職務、投入立委選舉的法律學者黃國昌,即一再強調法案公開辯論的重要性,並痛批「密室協商制度」是腐敗政治的象徵。公督盟常務理事、政大退休教授顧忠華也強調,立法院應就法案與預算審議,建立公開辯論慣例,讓立法過程更透明。

長期研究立法制度的中研院政治所研究員邱訪義認為,黨團協商制提升了立法效率,因本身有益政黨內成員形成一致立場,也有助政黨規範其成員;少數黨有權在協商中阻擋法案,意見得以被納入考量,有助減少極化對立並促進共識。

但他也憂心,黨團協商犧牲立法過程中的透明性、公開審議與課責性(誰錯誰負責)。即使立院規定協商須有會議紀錄並公開,但修法許多關鍵性決定仍舊在幕後或枱面下進行,外界很難從紀錄中看出政黨間如何辯論與達成協議。

「黨團協商最大的問題是很可能推翻委員會決議,就算行政部門不能完全接受協商結論,但在一間房間裡,各黨鞭都簽了字,我們也不得不買單。」一位卸任政務官也說,沒有媒體在場的協商,讓行政官員在捍衛立場上處於絕對劣勢。

對此,被外界認定最善於運用協商的立委柯建銘反駁:「協商就是政治攻防,了解政治的人都清楚,不是所有事都能攤在陽光下解決。」國民黨政策會執行長賴士葆也肯定黨團協商有存在必要,他認為,合理的折衷方式是修改協商法條,明文規定「協商不得推翻委員會決議」,也就是,協商起點必須基於委員會共識。

話雖如此,讓委員會扮演更重要的角色,真能一舉導正立院此刻的扭曲模樣嗎?

「當然不夠!」前立委林濁水篤定地說。這位當年大力反對「立委減半」卻未被採納的理論大師,至今仍認為席次減半「扭曲民意且不符憲政學理」。檢視當今立法委員「里長化」所一路衍生的專業降低、權力變大等問題,源頭的確多少與立委席次驟減有關。

此外,「若憲政體制沒有明確走向總統制或內閣制,無論誰執政,都得面對在野黨強力杯葛。」林濁水把問題拉高到憲政層級,在目前體制下,當國會多數與總統不同黨,立法院得以不必付任何代價阻擋行政院政策;就算執政黨擁有國會多數,但總統無法直通國會,必須藉由掌控提名權力的黨機器操控黨籍立委。立法院只是政黨意見的角力場,卻少了在衝突中尋找共識的功能;也就是,政黨惡鬥仍無化解可能。

 

立法院

會期結束前,就是各單位預算與法案大清倉的時刻,議事人員眼前總是堆滿像小山一樣高的議案文書。(圖片來源/UDN.COM)


「上電視就是問政」 你也是這樣想的嗎?


然而,想扭轉立院亂象,絕不能只從制度下手,選民更該被檢討。因為選民「看到人就是認真」的直覺,使立委重地方、輕問政;「上電視就是問政」的觀念,使立委找「梗」比審法案還認真,最終委員會嚴重失能,只能仰賴透明度存疑的黨團協商;協商通過的法案,到選民眼裡又被認為是利益分贓……。

「選民態度,決定了立委行為。我們都該捫心自問,國家需要什麼樣的立委?」黃秀端認為,民眾只看見立委無心問政、執著政黨鬥爭,卻忘了立委是接受選票託付進入國會,若表現不稱職,選民責無旁貸。

明年二月立委任期結束前,年金改革方案因朝野缺乏共識,幾可確定無解。九月十八日,外界原以為三年前鑄下大錯的證所稅,終於能透過修法獲得停損,結果卻是再拖兩個月⋯⋯。

一再重演的拖棚歹戲,你厭倦了嗎?其實,你我都有責任。

 

一位立院駐衛警的側面觀察 立法院超沒效率 8成公僕常被「罰站」

 

我在立法院執勤的時間近15年,每天都在立法院各出入口、委員會門口執勤。從我的角度觀察,單就問政品質,立法院是很沒有效率的,無論國會有沒有減半,立委的素質,都不足以領導社會前進。


舉個例子,有一次教育委員會審查故宮預算,當年為了因應陸客人數大幅增加,故宮在廁所衛生紙的支出上多編了一筆預算,大概幾十萬元吧。立委們卻為了這筆錢爭執老半天,因為有人質疑「為什麼要替陸客多花錢」。我在旁邊看了覺得非常驚訝,廁所放衛生紙不是基本需求嗎?如果立法院每天就在處理這些雞毛蒜皮的事情,效率能有多好?

委員會的會議通知經常很籠統,部長若怕被臨時抽考回答不及,就會把所有人和資料全帶來,但就我的經驗,8成公務員根本派不上用場,有時一個上午20位立委質詢,問的都是同個問題。立委如果在開會之前把議程更聚焦一點,就不用讓公務員這麼疲於奔命。

去年的餿水油風暴就是這樣,其實開會前所有人都知道修法結果一定是「提高刑度」、「增加賠償金額」,所有立委的提案也大同小異,但會議就硬是拖到晚上,很多沒有位子坐的公務員就在立法院罰站了一整天。( 鄭閔聲 )

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