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甩開沒效率、沒品質 自己的國會自己救!

甩開沒效率、沒品質 自己的國會自己救!
現行選制下,不分區立委容易被黨紀控制,淪為投票部隊。開放名單制有助於不分區立委獨立問政。

鄭閔聲

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UDN.COM

979期

2015-09-24 14:39

從立委「重選區、輕問政」的現象,到委員會審查法案品質低落、政黨惡鬥等問題,牽制立法院效能的套索複雜難解,除了選民須強化公民意識外,還須從以下五個方向著手。

治問政效能 增加席次、提高不分區比率


如果立法院是一台超級電腦,目前有一一三名立委共同操作,每位立委平均代表二十萬七千人。用人口除以席次,台灣立委代表的選民數低於人口破億的美、日,卻高於英、德、法等中型國家。光就單純的席次數量來說,更僅高於冰島、盧森堡等迷你型國家。

前文提到,席次過少將造成個別委員監督過多部會、進而造成問政效能低落、少數人可議決法案及預算等問題。

前立委林濁水指出,現代國家政府組織日趨複雜,負責監督的國會分工也應更加細緻,經濟合作暨發展組織(OECD)會員國的國會平均常設委員會數是十七.六個,但台灣立法院只有八個,遠低於國際水準。他建議立委席次應增加到一百五十到兩百席間、組成十五個常設委員會;增加的席次中,應提高不分區立委比率,以降低立委「重選區、輕問政」的現象。

「不分區立委不受選區利益影響,能從專業角度思考整體國家發展。但在政黨掌握提名的權力下,容易受黨紀控制,淪為投票部隊。」中研院前研究員黃國昌建議不分區立委比率增加至總席次半數;為使不分區立委獲更穩固民意的支持,而非憑政黨恩賜當選,可修改《選罷法》,讓政黨提名時採「開放名單制」(Open List)。

所謂開放名單制,是由投票結果決定不分區排序。目前,各政黨提出不分區名單時已經排出順序,選民投票時只能圈選屬意政黨,政黨再依得票率獲分配席次,例如某黨獲得五席不分區立委,就由名單中的前五順位當選。

在開放名單下,政黨推出的不分區名單不排順序,選民則能在選票上圈選屬意的候選人;候選人獲得的每一票,同時屬於本人與推薦政黨。政黨依得票分配總席,個人得票則作為進入立法院的順序。舉例而言,某政黨獲得五席不分區立委,是由推薦名單中得票數前五高的候選人當選。

開放名單制讓不分區立委有民意基礎,政黨不再有絕對正當性要求立委配合集體行動,有利問政專業與獨立性。

 

立委

(整理:陳前康)

 

治黑箱作業 限縮朝野協商權限


「社會大眾對立法院的要求是更透明,希望重大政策能透過光明正大的方式被決定。」公民監督國會聯盟(簡稱公督盟)常務理事顧忠華這番話,道出了學者與民間團體對國會透明化的期待,而「黨團協商」,無疑是這項訴求的頭號標靶。

然而,許多資深立委或是卸任政務官認為,黨團協商是維持國會順暢運作的重要機制。外交部前部長黃志芳直言,「只要是誠實的政治人物都會同意,不是所有的問題,都能在攝影鏡頭前解決。」

「黨團協商應該用來彌補正常議事運作的不足,為避免被誤解為黑箱作業,修正《立法院職權行使法》,規定黨團協商不得推翻委員會決議,是最直接的解決方式。」國民黨政策會執行長賴士葆指出,除了規範協商權限,修法要求委員會不得放棄審查責任,也是實質強化委員會功能的方向。

 

治政黨惡鬥 建立權責相符憲政體系

 

「過去八年,平均每個月就要換一個政務官,很重要的原因是,部會首長面對立委就是矮了一截,無法強力捍衛政策。」一位近期卸任的政務官抱怨,自己總是夾在總統與立委間動彈不得。

「部會首長不需要傾聽民意,只坐在冷氣房裡聽長官的指揮,最讓我無奈。」立委丁守中不客氣地指出,政務官與總統有權無責,是行政、立法兩院互動不順暢的關鍵,因此主張修憲走向內閣制。

立委賴士葆則建議,在國內憲政體制無法明確走向總統制或是內閣制的現狀下,台灣可嘗試建立總統與國會對話的憲政慣例,「就算考慮總統應該有獨立的職權,也應該讓他適度接受國會監督制衡,不會再出現總統有權無責的批評。」

 

治專業不足 分設地方與國會助理


強化專業,是增進立委問政品質的必要條件;而立委專業程度,其實來自幕僚團隊的能力。但台灣立委助理的待遇,不足以對立委問政提供足夠支持。

「一個月領約四萬元的法案助理,要負責研究政府預算、寫法律提案、幫老闆準備質詢參考資料、寫記者會新聞稿,有時還要負責開協調會,幾乎是一個人當兩個人用,所以只要有更好的機會,很多人馬上選擇離開。」一位資深國會助理感嘆。

目前立委每月助理薪資額度不及五十萬元,可聘請八到十四位公費助理,在滿額聘用情況下,助理平均月薪將不及四萬元,待遇並不優渥;況且有不少區域立委將大半助理資源用在處理地方事務與選民服務,進一步削弱國會助理應有的功能,才會出現法案助理分身乏術的現象。

相較之下,美國眾議院每年提供每位議員九十四萬美元助理薪資,最多可聘用十八位助理。根據統計,每位眾議院法案助理加上津貼後,平均年薪近五萬美元。

前立委林濁水建議,公費助理補助可分為國會與地方,將兩者經費脫鉤;同時對助理設定晉用門檻與定期進修。

在公共資源上,美國眾議院各委員會共聘用一二五○名助理,其中各常設委員會得聘用十二位待遇較優的專家助理,及十八位一般助理,以確保立法品質。「提高立法委員更多的問政資源,讓立委有能力針對法案與預算提出觀點,是國會透明化的重要工程。」顧忠華說。

 

治議事不透明 設直播國會頻道

 

有效的監督國會機制,是提升國會透明度不可或缺的一環,設置實況轉播議事的國會電視頻道,是重要指標。

立法院自○八年起設置議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統(IVOD),透過網路直播院會與各委員會開會狀況,並儲存紀錄供民眾隨選收看,但至今並未提供電視轉播服務。然而包括英、美、日等國,都在上世紀就已開設專門國會頻道,讓民眾隨時關心國會運作。

合理且有效率地監督國會團體,也是改善立法院表現的關鍵。成立於○七年的公督盟,雖然透過統計出席率及提案發言次數,約束立委問政紀律;但量化評鑑也導致立委浮濫提案阻礙議事效率等問題,無論黨派,皆有立委拒絕接受評鑑。

「公督盟現在最有自信的,就是揪出不適任的立委;但有關問政資訊揭露,受限於資源,確實還有進步空間。」公督盟執行長張宏林說。

除了美國監督國會運作的資金完全倚靠私人捐款,歐盟的歐洲議會監督聯盟,每年有一半經費是由歐盟捐助;韓國的國政監督團,則是由民間團體籌款而來,都是台灣可借鏡的模式。

 

立委

成立國會電視頻道不僅有助議事透明,也能讓選民隨時關注國會運作。(圖/公督盟提供)

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