在今天看見明天

多數決vs.共識決 蔡英文必須選一個

多數決vs.共識決 蔡英文必須選一個

李昭安

焦點新聞

總統府提供

1027期

2016-08-25 14:09

新政府施政將滿一百天,各項民調、批評接踵而至。
前立委林濁水建議,蔡英文總統的決策模式必須重新定位,否則混亂不會停止。

編按:蔡英文總統說:「我不希望別人用一百天來評斷我個人執政的成敗。」但在新政府施政滿一百天之際,檢視過去、展望未來仍是重要的,《今周刊》特別邀請前立委林濁水提出建言。

外界批評,新政府上任將滿一百天,年金改革、司法改革都還沒擬出具體方案,除了處理不當黨產外,其他重大改革「連影子都還沒看到」。

以總統府成立國家年金改革委員會,廣邀相關利益團體代表參加密集協商為例,總統很明顯是在進行國家治理模式的重大實驗,希望採「共識決」決策廣納各界意見,取代過去「多數決」的政策決策模式,所以時間會拖得很長。

 

實驗國家治理模式? 社會改革議題進展緩慢


數十年來,西方政治學界認真討論、辯論「共識決民主」和「多數決民主」的優劣。例如代表多數決的英國,在國會選完首相後,政策在國會多數下立竿見影、效率非常好,但代價是少數立場必被忽略,我國相似例子是立法院處理不當黨產條例的作法。

至於代表共識決民主的比利時、荷蘭、瑞士等國,則是各政黨、公民團體、社團都協商好才推出政策,照顧面較大,可緩和社會對立,但成本是決策過程緩慢。


如今,總統府正在處理、或準備處理的幾個議題,包括年金、司法改革,甚至真相與和解,都要廣邀相關利益團體召開「委員會」凝聚共識,導致社會期待急迫解決的幾件事,要很久才能得出結論。這是被說看不到進展的一大關鍵。

總統這樣做,使國家走到治理模式選擇的十字路口。我認為,總統必須在共識決協商民主和多數決民主間決斷,不能一個版本是總統府的共識決民主,另一個版本是立法院的多數決民主。

總統如果覺得共識決很好,就把優、缺點公開說清楚,請社會各界耐心凝聚共識,希望得出比較「精緻」的結論。但如果沒有把握,或者是要講究效率,就要趕快放棄共識決,採取多數決。

一個國家不能有兩種決策模式;而且,只要國家領導者卡著不做決斷,既存亂象一定會持續下去。

其次,當國家領導者採「共識決」治理模式,又沒有明確的核心價值、個人定見時,是一件很不妙的事,決策容易陷入混亂。近來的司法院正副院長提名案轉折、南海問題等,都是如此。

當國家領導人沒有清楚表達他的核心價值時,行政部門就得辛苦「揣摩上意」,造成決斷上的遲疑。也容易使每個部門、每位官員揣摩到不一樣的方向,決策就會混亂不一致,於是「髮夾彎」的現象恐怕就難以避免。

總統必須不客氣把自己的價值拿出來商量,不必把自己的價值觀隱藏在後面。

 

蔡英文

 

國安會、內閣各行其是 總統應主持部長會議


類似問題也發生在國安決策上。例如南海議題,當總統沒有清楚定見,國安單位無法形成明確決策,國安會又不方便「指揮」內閣機關。行政院各部會各行其是,南海事件處理起來亂成一團,影響總統聲望。

各部門亂無章法,有兩個體制上的破口:首先,有民意基礎和實質決策權的總統不能主持部長會議,是由沒有實權和民意基礎的閣揆主導。其次,國安會和內閣成為兩個獨立憲法機關。

這兩個破口讓國家決策執行的指揮鏈,和國家決策與民意的銜接出現嚴重問題。這個憲政體制問題必須透過修憲解決,但看來總統修憲意願不高,很令人擔心。

我建議,有民意授權的總統必須主持部長會議,如果有氣魄,就和法國一樣,由總統和院長共同主持部長會議。退而求其次,可把國安會議當作「精簡型的行政院會」,每星期召開一次,討論重要的施政議題。

若要化解違憲的疑慮,總統必須承諾修憲,換取國會同意讓總統主持部長會議,作為過渡時期的權宜之計。

現行的憲政體制非改不可,但眼前迫切的是,總統得清楚釐定自己的核心價值,作為整合政策引導方向的軸心,並在「共識決」和「多數決」之間做抉擇。

這無關乎國家領導者個人的能力,而是治理模式的選擇。蔡英文總統已經沒有時間再猶豫。

延伸閱讀

非懂不可年金改革2.0

2016-03-24

扭曲的民主殿堂

2015-09-24

憲政改革 先修府院權責分配問題

2015-01-08

修憲做全套 用內閣制終結政治亂象

2014-12-11

啟動憲政改造 政府不再空轉

2014-11-27