在今天看見明天

誰綑綁了36萬公務員?

撰文.楊卓翰、梁任瑋研究員.黃煒軒

焦點新聞

2016-09-29

政府,可看成是全台灣資本額最高的一家公司, 從你的生老病死,到整個國家的發展, 都掌握在它手上。 但,它也是全台灣最沒效率的一家公司, 政府體系僵化,正拖累台灣的競爭力。 《今周刊》抽絲剝繭,從一輛機車的採購案開始, 帶你深入了解公務員被綑綁的真相。 台灣,需要一場從基層到最高層的公務體系大改革, 而這場改革,需要你我一起投入。

警察局門外,剛下起雨,在台北烤箱般悶熱的八月,難得涼爽,但是警察局裡,廖材楨的額頭上,卻冒出了一顆一顆的汗珠。他是台北市政府警察局後勤科科長,正在警察局會客室的藤椅上,接受《今周刊》的採訪。流汗,不是因為熱,那是冷汗。

警察局的內勤人員,極少接受媒體採訪;但是這次,廖材楨「被迫」接受採訪,因為他部門承辦的機車採購案,出了大問題。那張藤椅,他坐得像針氈。

今年二月及三月,台北市警察局的機車汰舊換新,前後對外公開招標採購新機車共四二二輛。這筆一千八百多萬元的生意,最後被一家名不見經傳的廠商「捷穎實業有限公司」拿下。機車平均單價只有四萬五千多元,還要包括行車記錄器,是市價的一半。

便宜,當然沒好貨。這批機車雖然在驗收時都沒問題,但員警在執勤時發現,除了車燈會滲水、加油槍伸不進加油孔、支架角度太小讓機車容易倒,甚至在紅綠燈停車時,怠速還會熄火。用來抓壞人的警用機車,騎到一半熄火,警察維護治安的效能會好嗎?搞到最後,這四百多輛機車,全數召回整修。

在警察局,我們一開始的提問很簡單:「為什麼警察會買到問題機車?」但這個簡單的問題,背後卻有著盤根錯節的因素,越挖越複雜,從這裡,可以看出整個官僚體系的縮影。

只見廖材楨拿出一疊資料,謹慎地選擇用詞:「本局辦理所有採購案件均依照《政府採購法》規範,本案是以公開招標方式最低標決標原則辦理。」最低標,是政府採購中最常見的決標方式,只要廠商符合基本資格參加投標,政府依法只能接受出價最低的廠商。

從警察到國軍,竟重複踩雷

警察局就不能對於品質有一點要求嗎?廖材楨又拿出一疊文件,表示廠商都符合資格。但一看招標資格,就知道為什麼這批機車會通過驗收:廠商產品除了基本的車長規格、安全、環保審驗之外,對機車的品質,可說是完全沒有要求。

「我們的目標,當然是用合理的價格買到較好及符合需求的東西。」廖材楨說出難處:「但是顧及公共利益,不能對廠商有差別
待遇,所以要避免獨家製造、專屬專利或是指定廠牌,才符合《政府採購法》第六條公平合理的原則。」

雖然以最低標買到超便宜的機車,後續維修不會花更多錢嗎?廖材楨說:「本案訂有二年保固期,會要求廠商修到好。」當被追問,過了兩年保固期呢?「我們嚴格要求廠商限期改善,全部運回更換零件及重新檢測。」廖材楨帶著僵硬笑容重複說道。

用最低標買東西,政府乍看花的錢最少、也沒有圖利廠商的爭議,對公務員來說,就是最安全、也是唯一的作法。但這一套官僚規則,會帶我們走向什麼超乎想像的荒唐劇本?

原來,去年六月,另外一批中華郵政公司的公務員,早就已經買過捷穎的機車。當時,中華郵政工會的建議案中就有註明「總公司郵務處招標採購一批機車(捷穎),經外勤人員實際騎乘後,發現眾多問題,請總公司盡速洽談改善,以維騎乘人員安全及投遞品質。」

包括台北、彰化、台東、高雄、桃園等分會,也都爆發基層郵差對捷穎機車安全的疑慮,例如離合器片易燒毀、後行李架缺失、離合器出廠時調整不當等。而郵局的答覆都一樣:「保固期內會修到好。」

更可怕的是,台灣銀行、經濟部、國軍等單位,也在去年和今年買了捷穎的機車。也就是說,捷穎這家廠商的問題機車,早已蔓延全台。
這齣鬧劇,在今年八月十二日到達高峰。那一天,中華郵政公司在工會一片罵聲下,又花了三千三百萬元採購機車。結果,捷穎再度以低於底價兩成的價格搶標成功。

這就是台灣的官僚!

我們把政府採購機車的規格,拿去問台灣機車界大廠三陽公司的發言人田人豪時,他表示:「有品牌保障的機車,大概都要七、八萬元。但政府的遊戲規則,都是最低價格標,在品質上自然很難要求。三陽本身產品品質要求高,標案就很難勝出。」
也有業界人士指出,捷穎若不是為了搶市占率而低價搶標,就是在保固期後,從零件、維修賺回來,估計可賺個六至八年。捷穎則回應,有問題都會負責維修。

像捷穎這種廠商,只是官僚體系中的小問題。如果檢視台灣近年來延宕、出包的政府建設,如桃園機場、故宮南院、金門大橋等,背後都有一個共同點:全台有九成以上的工程招標,都和捷穎採購案一樣採最低標。

為了怕麻煩,不敢採最有利標

我們的問題,從一輛問題機車,擴大到整個政府採購:難道政府真的不能追求品質嗎?答案是可以的。

行政院公共工程會主委吳宏謀說:「最低標的確有很多不合理的地方,造成像金門大橋、機場捷運等工程延宕的原因之一。但其實,除了最低價標,政府可以採用最有利標,透過成立評選委員會,挑選最符合政府需求的廠商,與廠商溝通協調出符合性價比的合約,雙方是一個夥伴的關係。」「但是,公務員都不敢用,幹麼自己找麻煩呢?」

事實上,郵政工會就建議過,「公司採購外勤人員機車應採最有利標,而非採最低標方式」,以避免再買到問題機車。但是郵局的回覆,和北警如出一轍:為了「符合市場公平競爭、避免衍生偏袒或排除特定廠商之疑慮……,得否採最有利標宜審慎評估。」

「最有利標對公務員完全沒好處。除非把刀架在脖子上,公務員才不會用最有利標。」擔任過內政部部長、工程會主委的台大土木工程學系教授李鴻源說。

當初聽到金門大橋這麼龐大的工程案,竟以最低標決標,他就很擔心。果然,工程進度嚴重落後,交通部只得解約,重新招標。
此外,桃園機場漏水、跳電,桃機公司的專案報告也指出,是因為「常採最低標方式辦理採購,面臨廠商低價搶標……,影響國家形象。」

李鴻源回憶,自己也曾推動過最有利標,但第一件事不是修改法令,「因為法令都在那邊,只是公務員不敢用。」他拜會的,是調查局、廉政署、審計部這三個部門。

為什麼政府追求品質,要先向司法政風、審計會計這兩大鞭「拜碼頭」?李鴻源指出:「最有利標最怕的情況,就是沒得標的廠商去檢舉你圖利,這時檢調單位就會不分青紅皂白來搜索,全部帶回去偵查。」

「在興利和防弊的價值選擇中,我們的政府一味地追求『防弊』那一端。」李鴻源說。這也是為什麼,在政府單位沒人敢追求品質或效能。最近,史上第一位反告政風單位誣告的公務員劉慶豐(詳見p.82法令過時篇)為國家省錢,反而被告圖利罪,最後因為證據不足,偵查終結。「政府不能用專利,否則就是圖利廠商,這樣的環境更不可能追求創新。」李鴻源說。這樣下來,整個政府的文化就是「寧可不任事,不要被抓去關。」

李鴻源嘆了口氣,語重心長地說出問題核心:「採購只是冰山一角,問題在於整個政府事務官的文化。我們有太多制度,讓公務員不敢任事。整個國家的公務員溫文儒雅,演出一場爛戲。」

做善事當防賊,吳念真也碰壁

政府,可看成是全台灣資本額最高的一家公司,從你的生老病死、到整個國家的發展,都掌握在這家公司手上,但它也是全台灣最沒效率的一家公司。這個政府,已經僵化到如同「殭屍」,正全面嚴重威脅台灣在各個領域的發展。

導演吳念真日前就透露,○六年成立「快樂學習協會」、與政府打交道的過程。無法想像,一個協助偏鄉、弱勢學童課輔的慈善機構,竟也差點被扼殺。

「我們很認真申請,遞上去(教育部)不久就退下來,理由是:成立宗旨(紙本)不能橫的、要寫直的。」吳念真接著說:「後來他們又問:既然免費,照顧偏鄉小孩,為什麼取名『快樂學習』?我很火大,不然要『痛苦學習』嗎?我就說,我改一個名字,改『你他媽的教育部做不到的由我們來做協會』。」

官僚文化讓善事做不了,更是創新創業的殺手。

立委余宛如日前投書《火箭科技評論》,談到自己簡化申請創業補助,淪為「作文比賽」程序,「明明是很好的政策,執行起來卻像防賊一般,結果反而失去了政策原本的美意。」無疑地,政府已是拖垮台灣各行業競爭力的一大障礙。
若看二○一五年世界經濟論壇的全球競爭力評鑑中,台灣的整體競爭力名列第十五名;但是,公部門效能(Public-Sector Performance)的排名僅為第三十五名。

台大政治學系副教授彭錦鵬認為,台灣政府效能在國際上排名雖不特別差,但不代表政府沒問題。他說:「在經商最困難的因素裡,第一名和第二名分別就是『政策不連續性』和『政府官僚制度的無效率』,都是需要改進的地方。」

此外,在台灣公共治理研究中心的「公共治理指標」中,政府效能不論是主、客觀評分,也是連續三年下滑。彭錦鵬直言,「這顯示在政治資訊公開透明,新聞媒體、社交媒體快速反映政府缺失的情形下,造成民眾負面的印象。台灣的政治和行政文化,的確出現危機。」
台灣的公務員,都是透過嚴格的國家考試,精挑細選台灣最會念書的精英;但進到這個可怕的官僚體系後,卻都變成李鴻源口中「溫文儒雅,演出一場爛戲」的公務員。我們應該怎麼做,才能解放被官僚體制綑綁的三十五萬名公務員?

如果你的想法是「幾十年的官僚窠臼,怎麼可能改變?」那麼恭喜你,你已經加入這群演爛戲的殭屍公務員了。事實上,文官體制的改變正在發生,而且這些改變的起點,都是從最小的單位起跳:一個人。

小公僕心聲,啟動管考作業簡化

去年,一群台灣黑客成立的零時政府(g0v),就有成員陸續加入政府單位,從體制內做公務體系的改革。

例如知名醫療網站「病後人生」創辦人羅佩琪,就進入衛福部,與公務員在公共政策網路參與平台上,整合政府與民眾的提案資訊,並促成「癌症免疫細胞療法的修法法案」。

而今年三月,一位化名「魚凱」的基層公務員,寫了「給林全院長的一封信——公務員也想實踐夢想」,指出公務體系的各種改革方向,獲得廣大回響。也許因為年輕,魚凱沒有變成「公務員魚凱」,他還保有熱血,期待改革(詳見p.88革新曙光篇)。

新政府上任之後,林全也透過發言人表示「聽到魚凱的聲音了」,並由國發會在今年八月啟動管制考核制度的作業簡化。

負責管考改革的國發會副主委曾旭正,接受《今周刊》專訪時表示,「我們先從國發會的管考制度開始做示範,這只是一個開端。台灣的公務體系非常複雜,必須一步步展開,也需要各層級政府單位的跨部門合作。」曾旭正說。這一步,也是新政府上任後,官僚體制發生變動重要的一步。

管考制度》老闆太多、只求防弊
如果,有一家企業的會計、政風把每個員工當賊,
仔細盯著你有沒有犯錯,等著懲戒、把你移送法辦,你敢做事嗎?


曾旭正把管考制度比喻成地圖,「地圖是手段,我們應該是用那張地圖,要到一個遙遠的目的地。但是現在變成,我們一直站在原地,要把地圖畫得漂亮一點,就忘記要去目的地了。」而現在的問題,就在於地圖已經畫得太複雜了。

「其實,我們的公務人員素質是很優秀的。」台北大學公共行政暨政策學系副教授胡龍騰說。「但是,我們整個官僚體系,有太多的機關都在做管考,反而箍緊公務人員的手腳。這對魚凱這樣有熱情的公務員來說,是很傷的。」

到底,政府的管考制度有多複雜呢?胡龍騰列舉了一連串公務員要面對的「老闆」:「國發會、行政院人事行政總處、主計總處,監察院的審計部,還有司法單位、政風處等,這些單位都在管公務員做事。這麼多個公公婆婆,既要你興利、又要你防弊,制度之間有強烈的價值衝突。」此外,監察委員、民意代表也經常介入,讓公務員做不了事。

「其實,人事、主計、研考、政風等單位,這些都應該是輔助單位。但現在有時候卻反客為主,宰制公務員的行事。」台灣公共治理研究中心執行長、台大政治學系兼任助理教授李俊達說。

台大公共事務研究所所長蘇彩足就說:「像我們的會計制度,防弊的心態太重,現在還比中國落後。」

她舉例,邀請國外學者來台灣演講時,一定要把回國的登機證用國際郵件寄回來,才能核銷機票費用,「前幾年,中國只要用手機拍照傳送回程的登機證,甚至於有的大學只要學者提供去程的登機證,就可以核銷。」

蘇彩足說,「在電子化的時代,會計制度實在需要與時俱進,才能減輕基層公務員的壓力。」

而在政風檢調方面,吳宏謀擔任工程會主委,第一件事就是宣示提升工程最有利標比率。除了擬定相關的配套準則,例如公開評審委員,增加採購透明度、廢止了好幾條行政命令與解釋令,鬆綁潛在的法令箝制。

吳宏謀透露:「(林全)院長也已經指示法務部,希望避免『濫訴』。我們要讓勇於任事的公務員放心採購,也減少不必要的爭議。」

人事制度》無法淘汰、無法獎勵
如果,有一家企業前一%到七五%都是績優員工,
沒有淘汰制度,員工會認真工作嗎?


公務員的管理,若從人力資源管理的角度,現在的人事制度,既無法激勵好的公務員,也無法淘汰不適任的公務員。又一次,台灣在效率和公平性之間,嚴重向公平性傾斜。但在「公平」的大旗下,藏了多少醜陋的東西?
 
從補習班取才,難培養服務熱忱

首先,台灣的公務員考選制度,還是清朝「一試定終生」的科舉制度。

胡龍騰說:「看起來是考試取才,但事實上是補習取才,讓補習班去幫我們的政府培育公務人員。」若比較其他國家,台灣公務員一般沒有口試,也沒有心理測驗,純就分數取才、分發,雖然公平,但這個人適不適合服務民眾,卻無從得知。而且,台灣公務員「考、用不合一」的現象,也是世界罕見 (詳見p.86借鏡國外篇)。

「在考選這一環,已經有問題了,公務員進來後的考績制度,也有問題。」世新大學組織管理系教授余致力說。我們的考績制度,實際上已變成「輪流打乙等」的不成文「公平」規定。

曾旭正也坦言:「輪流打乙等,實際上是一種假的、破壞制度的公平,讓這個制度失效。」

在「人人有獎」的制度下,台灣的公務員,有七成五都是甲等、二成五是乙等,丙、丁等人數等於零。這和日、韓、星國的績效制度一比,「反淘汰」的畸形程度一目了然。

「考績不只不是形式化的獎懲,它應該是可以激勵公務員發展。」余致力說,過去關中擔任考試院院長時,曾推動公務人員考績的修法,但遭到公務員強烈反彈(詳見p.76制度亂象篇)。余致力認為,至少可以在甲等上面再加一個優等,用較正向的方式,獎勵真正優秀的公務員。

績效管理》投入做虛工、產出沒人管
如果,一個部門的績效,都是在衡量沒用的雜事;
而且做得再好,員工也不會有獎勵,這個部門會有競爭力嗎?


而官僚體系最複雜的問題,就是組織的績效工具沒有發揮作用,也沒有和其他國家預算、人力資源做連結。李俊達分析,政府的產出除以投入,就等於政府的效能,但現況卻是「投入做虛工,產出沒人管。」

魚凱就舉了一個政府衡量「投入/產出」的荒謬事跡:「有一次中央辦短片競賽,要各縣市製作政策宣傳短片,績效自然是點擊率。結果,某單位就發文,要公務員『每小時點二十次』,衝高點擊率。」

事實上,台灣的組織與施政計畫績效管理,是來自於一九九三年美國的《績效管理法》(GPRA);而美國已經在二○一一年升級為《現代化績效管理法》(GPRAMA),導入預算、領導個人的績效連動。但是,台灣的績效管理,仍然沿用二十世紀的制度。

不過,在僵化的績效管理下,仍有表現優秀的政府單位。被媒體稱為「新北點子王」的新北市民政局局長江俊霆,雖然是政府單位主管,但在去年被《經理人》雜誌選為百大MVP經理人,打破公務員的傳統印象。

新北點子王,讓戶政事務更便利

「很多人覺得,在公務體系裡,有很多障礙。」江俊霆說:「但是主管如果真的想做事,絕對找得到工具和資源。」他舉例,他曾把戶政事務所的平日服務時間,延長到晚上八點,「其實,如果用輪班方式,同仁上班時間沒有增加。因為這個措施讓民眾感受到便利性,同仁也更有成就感,這就是正向的循環。」

「突破本位主義,很重要。」江俊霆說:「時代不一樣了,我們這裡,每個人都要學行銷、跟民眾溝通、提政策發想。公務員會有本位主義、推事情,是因為他覺得和自己無關。但是如果主管的每項業務,都讓別人有感,同仁就會覺得有意義。」

從魚凱、江俊霆、g0v的開放政府,到國發會、工程會、行政院,我們看到一波官僚體系的質變正在發生,而這也是《今周刊》一路從公民意識、代議立法制度、政務官,到官僚體制的「民主治理四部曲」中的最後一哩路。

這是蔡林政府的全面挑戰,也是台灣公民的試煉。要讓這一切改革發生,我們不能只期待上位者作為,而是要結合外與內、上與下的力量,一起為了台灣的民主努力。

延伸閱讀

煎熬九八七天 翁啟惠到底做過什麼?

2019-01-02

上班族一生必看的五部電影!那些電影教我們學會的人生智慧

2019-01-07

盡全力最重要!日本滑冰選手:比起拿第一,滿意自己表現更讓我開心

2019-01-28

情緒化、愛遲到...你以為不重要的小事,卻是害你懷才不遇大事

2019-02-11

國內首例!長榮經濟艙機票選位要錢 最高1553元

2019-02-14

編輯推薦