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再遇到下一個文林苑王家 政府該怎麼做?

再遇到下一個文林苑王家 政府該怎麼做?
文林苑的不同意戶抗爭,讓市府與社會付出極大成本,也讓都市更新就此卡關。

陳柏樺、梁任瑋

焦點新聞

攝影組

1046期

2017-01-05 13:48

文林苑都更案掀起的後續效應,都更住戶都想當最後一個簽字的人,但老屋除了市容問題,更禁不起一次天災,必須適當執行公權力,才能推動都更。

李小姐十多年前買下新北市中和區老公寓的三樓,聽聞當地有機會都更,於是懷抱著美夢,忍受房子不時漏水、屋裡擺滿水桶的窘況;然而,十年過去,夢未成真,一樓店面住戶始終不同意,李小姐與前一手屋主一樣,等了十年終究抱憾賣屋,「我尚且有能力換屋,若沒有能力,豈不得繼續在漏水的房子裡等待?」


同樣等待都更近十年的賴先生,買下位在台北市中正區的老房子,歷經三家建商談整合,從充滿希望到漸漸絕望,「如果政府沒辦法解決『釘子戶』(拒絕拆遷戶、非同意戶)的問題,我認為都更走不下去。」
 

多年來,熱鬧的台北市信義區永春捷運站旁,閒置著一處拆到一半的「廢墟」,多數都更同意戶已離家超過三千五百天,三十位搬遷出去的長輩相繼過世,卻因少數幾戶遲遲不同意,拖了十六年,才在去年七月由建商持照拆屋,二○二○年新居才會落成。
 

老舊房屋更新是許多住戶的殷殷期盼,尤其是危險、不堪使用的房舍,更加迫切;不過,對多數人來說,似乎只是一場難圓的夢,其中,最關鍵的因素,不外乎考驗人性的「分配」問題。


「文林苑之後,每個住戶都想當最後一個簽字的人。」一名建商無奈地說,因為台北士林都更案文林苑釘子戶王家的「示範」,每個人都想拗久一點、分多一點,讓都更整合變得難上加難,建商與都更同意戶都直言「政府魄力不足是最大的問題。」
 

於是,有部分案子改採「放棄」非同意戶的方式進行,若部分住戶不願參與都更,與其強制劃入開發範圍,卻得面對抗爭風險,建商或整合者乾脆排除不同意戶,用缺了一角的基地申請建照,形成新穎大樓包圍著老舊透天厝的景象,如同門面缺了門牙。
 

都更長久以來是地方首長必須面對的重大課題,不僅關乎市容,更與防災安全緊密相關,二○一六年小年夜的南台灣大地震,台南維冠金龍大樓倒塌造成上百人死亡,讓大眾驚覺,九二一地震前興建的房屋,耐震度與安全性都必須重新檢視,危險建物在天災發生時更有危及鄰居之虞,加上全台土壤液化風險,老屋健檢與更新其實迫在眉睫。
 

台北市長柯文哲曾直言,自從文林苑後,北市都更幾乎停擺,若台南地震發生在台北,可能會死更多人,「過去政府對都更沒有決心,只是講講,應該用公權力介入。」柯文哲更強烈主張,釘子戶須用公權力處理,「讓他們想多拿錢也沒有辦法。」
 

面對釘子戶:依法可拆 不拖過一年半,由法院擔任仲裁


永慶房產集團總經理葉凌棋認為,都更最大難題就是碰到反對戶,現在只要一戶不同意就做不成,政府如果無法落實公權力代為拆除,再多獎勵都是空談。


根據《都市更新條例》第二十五之一條,以協議合建方式(即地主與建商合建)進行都更的同意比例只需超過五分之四即可,剩餘的五分之一,政府可以強制徵收。第三十六條則規定,政府可以代替實施者拆除不願搬離的住戶,且北市根據第三十六條訂定的補充規定,若採權利變換方式,超過一百戶的社區,非同意戶若未滿十五戶,即可申請市府代拆。
 

文化大學建築及都市設計博士候選人王章凱認為,由政府擔任都更實施者,角色更為妥當。依他了解,很多建商公會理事長都希望政府出來擔任整合者,整合成功後再由建商來標案,可加速都更推動。「對建商而言,所有整合成本由政府處理,標案後三年內可以交屋,成本可以控制,建商一定樂於參與。」
 

依據《都更條例》,權利變換範圍內應自行拆除遷移者,若超過都更實施者公告期限,地方政府得代為執行拆除,以六個月為限;若有特殊情形,可再延長六個月,以兩次為限。換言之,政府代拆的期限最長一年半,卻往往害怕引發爭議,一再暫緩拆除,文林苑延宕兩年,是最壞的示範,導致房舍早就被拆除的同意戶,流連在外的時間更長。當依法合理的時間以不超過半年為限,政府就應以公權力介入協助代拆,解決爭端。

 

  • 權利變換:指房屋所有權人與建商分別提供土地、資金參與更新,完成後按每個人都更前擁有的權利價值以及出資比率,分配都更後的建物、土地或權利金

 

行政院政務委員張景森在文林苑完工後,曾於臉書寫道:「保障小地主私有產權固然重要,但不應擺在都市更新價值選擇中的第一位,更不應該把畸零地地主的權利無限上綱。」
 

「文林苑讓市府及社會付出了滿大的成本。」台北市都更處副總工程司袁如瑩說,其實可以考慮由法院擔任第三方公正人,作為裁判者,而不要由都更實施者向市府申請執行代拆,台北市已建議中央將此作為《都市更新條例》修法參考。

 

釘子戶盤踞,造成市容亂象

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林森北路停車場旁的老屋奇景

北市中山區一處基地,預計蓋地上12層、地下5層建築,已整平暫做停車場,然而面對林森北路一側,猶有兩、三棟平房未整合。

 

都更

南京東路商圈凹陷的一角

吸引觀光客造訪的南京東路商圈,高聳的國際飯店旁,低矮樓房與商家,讓街廓如同缺了一角。

 

都更

永春社區廢墟閒置16年

北市忠孝東路、松山路口的永春都更案,因少數住戶不同意,16年來處於拆到一半的廢墟狀態,後來實施者將不同意戶劃出都更範圍,去年11月才終於動工。(攝影/陳永錚)

 

面對修法:有共識先修 透過程序免除、減稅,拉高誘因


除了釘子戶這道難題,《都更條例》修正遙遙無期,是妨礙都更的另一塊絆腳石。
 

大法官會議於二○一三年四月做成釋字第七○九號解釋,宣告《都市更新條例》部分條文違憲,包括「都更事業概要」(整合最初期的原則及摘要說明)的同意門檻過低(編按:住戶及土地的一成)、 都更事業計畫送審議前未辦理聽證程序、「都更事業概要」未經適當組織審議等條文,須於一年內檢討修正,逾期失效。
 

此一釋憲源於文林苑等都更爭議,大法官認為《都市更新條例》部分條文不符《憲法》要求的正當行政程序,難以保障人民財產權與居住自由。然而,時隔三年,送進立法院的修正版本多達二十個,顯示出都更問題的複雜性,在代拆機制、同意門檻、容積獎勵(增加可蓋坪數)等爭議點,共識難尋。


其實,無須讓爭議條文卡住修法,有共識且能加速都更的部分不妨先行解決。
 

例如,在簡化程序方面,袁如瑩認為「概要」程序大可免除,既然大法官認定「概要」的同意比例違憲,又是案件初期,其實可等到整合至一定比例再送件,更符合效能。
 

除了公辦都更之外,都市更新還可採行自力都更和建商參與(編按:在《都市更新條例》中有建商參與者,須做權利變換),兩者之間的差別,在於同意門檻和節稅措施,自力都更同意門檻高,且沒有節稅獎勵措施。
 

前台北市副市長張金鶚認為,政府可鼓勵百分之百同意的自力都更,比照建商參與都更的模式,給予土地稅及契稅減徵優惠,將有助節省都更案審查時間。
 

「事實上,偏遠郊區老舊社區都更,需要更多容積獎勵,才有機會讓房價低的老舊建物改善。」召集自力更新的台北市大安區瑞安街都更住戶嚴立說,以大安區為例,因房價高,至少還可以一坪換一坪,但像台北市文山區、北投區、新北市郊區每坪房價低於四十五萬元的地段,即使以現行容積獎勵最高值計算,都不見得有建商願意參與,如果政府無法給予這些區域的老舊房屋更多容積率補貼,即使有自力都更機制,成功機率仍低。

 

面對危險老屋:另闢捷徑 除賦稅優惠,應放寬同意戶門檻


行政院二○一六年十二月底拍板《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》草案,送入立法院力拚臨時會三讀,想繞過修法延宕的《都市更新條例》,先救救危險老屋。老舊建物更新草案祭出賦稅優惠,經評估須拆除重建的三十年以上老屋或危險建物,重建期間免徵地價稅、建成後地價稅及房屋稅減半兩年,與可延長房屋稅減半至轉手前。
 

但魔鬼藏在細節裡,葉凌棋認為,政府跨大步另闢第二條路推動都更,立意雖好、企圖心明顯,但後續執行會有困難,包括容積獎勵不足:此條例容積獎勵僅三○%,低於《都市更新條例》的最高五○%,以一般最常見的住宅區土地、四層樓公寓來說,誘因有限。


葉凌棋認為,老舊建物更新草案規定必須住戶一○○%同意的門檻太高。事實上,連有海砂屋及都更雙重獎勵的都更案,都不見得能整合到一○○%住戶同意,但該條例卻要求一○○%同意才能申請,等於是看得到、吃不到的餅,未來在立院審查時應該適度放寬。
 

喊了多年的都更,如今看似曙光乍現,但是必須有效解決釘子戶問題,並加速修法取得共識,都更才真正有望。

 

 

 

都更

 

▲位於萬華的「南機場整宅」被台北市政府列為公辦都更優先進行案件,但因戶數高達2100戶,整合進度緩慢,有高度公安疑慮。(攝影/唐紹航)

 

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