在今天看見明天

前瞻基礎建設 應先做好調研

前瞻基礎建設 應先做好調研
蔡英文總統日前宣布基隆到南港的輕軌系統將納入前瞻基礎建設,被譽為基隆30年來最大建設。

賴若函,口述/張榮豐

焦點新聞

總統府提供

1057期

2017-03-23 09:08

蔡政府端出「前瞻基礎建設」計畫,預估八年內編列八千億到一兆元特別預算,投入軌道、城鄉建設等。這些以舉債支應的公共工程,是否會重演扁、馬時期濫蓋「蚊子館」的噩夢,還是真能引導經濟向前行?

陳水扁的新十大建設、馬英九的愛台十二建設,都以舉債編列特別預算來推動,而備受批評;蔡英文的前瞻基礎建設,不但總經費遠超過扁、馬,更被質疑未經嚴謹的規畫,只為實踐她和地方首長的競選政見。

曾擔任李登輝前總統政策幕僚的前國安會副祕書長、目前為中華經濟研究院研究員的張榮豐對此深表憂慮,並提出諍言。以下為其口述內容:

蔡英文政府在政府舉債沉重的關口上,編列高達八千億到一兆元的「前瞻基礎建設」特別預算拚經濟,實有必要接受嚴格的檢驗。

編列「特別預算」搞公共建設拚經濟,已是這十多年來,政府一再重複的行為;剛開始還用一般預算、加上部分特別預算來推動,但到後面幾乎全都舉債。

 

拚經濟不該只是喊口號 學者治國,缺乏扎實政策研究


編列特別預算,目的通常在規避《公債法》中每年度舉債上限不得超過總預算及特別預算歲出總額一五%的限制。根據《預算法》規定,行政院遇戰爭、災變、經濟重大變故或重大政事時,才可提出特別預算,問題是大部分建設根本不「緊急」, 編列特別預算很難自圓其說。

如果分析扁、馬政府二○○四年到一一年間擴大公共建設的特別預算,可以發現每年預算科目的排名,其序列相關係數在○.七五至○.九六間(編按:統計學中高於○.七者為高度相關),而且都是交通建設編列最多預算。政府解釋是建設有其延續性,果真如此就應編列一般預算,而非特別預算。特別預算是要反映當下社會的特別需要,各年項目相關性高,表示未充分考慮社會變遷,所以項目都差不多,也反映「口號綁項目」的結果。

這次前瞻基礎建設也以軌道建設為大宗,粗估預算達四千多億元,等於占掉五成左右,且大部分都是各縣市的鐵路地下化、高架化,說穿了背後跟土地利益有關,這顯然與鼓勵產業發展目的相違背。

有學者研究過去幾次政府公共建設對GDP的貢獻,大部分都是統計檢定不顯著,甚至是負面的;道理很簡單,因為公共建設舉債金額大,所以排擠了部分民間投資。而且乘數效果也無法照搬書本公式,例如:馬政府編列八五七億元特別預算發消費券,結果六○%至七○%都是用在原先要購買的消費品,效果不佳。

這十多年來,政府花了一兆多元投入公共建設「拚經濟」 ,不只績效不彰,還留下一百多個「蚊子館」,以及五十多個正在長大的「孑孓館 」。

台灣在規畫公共建設時,並未充分考慮公共工程的「陋習」,例如台灣公共工程標案中,高達九八%採最低標,一四年時,建築平均成本在全世界排名倒數第三低,橋樑平均壽命只有三十五.七年,遠低於歐美、日本的百年以上;台灣的漁港密度超過日本,每六.九公里就有一個漁港。

此外,完工期限延宕與預算追加已成常態。公共工程委員會○一年、○二年曾統計,一億元以上工程有四九.五%和五○.四%工期延宕,例如西濱快速、機場二期航廈、北二高等工期,都是原計畫的一到三倍,最近通車的機場捷運,規畫到完工更長達二十年。

我問過台北市長柯文哲,台北市在他上任前,扣除捷運工程,追加預算平均達一六%;中央政府負責的工程比例更高,最後總經費可達預算的兩倍。所以他上任後,首先就是要改革這個陋習。

近年來政府的政策規畫,大量委託學界做研究;而學界獨尊SSCI(美國科學情報研究所建立的社會科學文獻資料庫,收錄五十個語種的一千七百多種重要的國際性期刊),研究面向早已脫離台灣社會情境,政府和學界都已失去制定產業政策的能力,而淪為「口號綁項目」。

 

基礎建設

▲點擊圖片放大
 

日本政策「用腳做研究」 台灣欠缺田野調查,沒有願景


前瞻基礎建設計畫,從宣布到提出預算時間倉促,過程欠缺扎實調查研究。地方建設部分是由各地方政府向政務委員張景森提報項目,以及蔡英文總統請縣市首長吃飯討論彙整的結果,而非深入民間實際調查而來。

一般公認,產業政策較成功的是戰後的日本、德國。日本制定產業政策前,會先做調查研究,做出戰略性規畫,選出要發展的產業;接著透過市場機能、規模經濟、創造供給(技術創新)等政策工具落實。

在市場機制下,廠商和其上、下游產業、金融市場等各經濟單位,在彼此利益相連結下,形成一個巧妙的監督、勾稽系統,對各個策略方案進行嚴格篩選。當市場失靈時,日本政府會提供必要的協助;例如民間銀行不願意提供長期貸款時,就由政府出面協調;重要機械設備國內無法生產, 政府就用免稅方式讓你進口。

台灣最欠缺的是「田野調查」。我擔任李前總統幕僚時,為了解台灣轉口到中國的中間財結構,以及漁船走私最終財的狀況。花了三個月時間,從宜蘭一路南下,經新竹南寮直到苗栗後龍,做走私的調研,詳細了解貨品結構並畫出主要走私路線圖,同時與香港海關建立工作關係,定期取得兩岸經港轉口貿易統計資料。

當李前總統看到報告時,除分享他的調研經驗外,還建議我去看後藤新平的「台灣舊慣調查」報告。後藤新平是滿鐵的第一任總裁,現在日本JETRO亞細亞經濟研究所的前身就是滿鐵調查部(編按:一九○六年因應日俄戰爭接收鐵路而設,曾進行多次大規模農村田野調查,戰後轉型為亞細亞經濟研究所,制定促進日本與他國經貿往來的政策)。我曾邀該所研究員到中經院訪問,他提到「用腳做研究」是從滿鐵延續至今的精神。後藤新平認為一般民間社會遵守的通常不是成文法,而是多年演化而成的「舊習慣」,所以若不了解社會運作的法則、舊習慣,設計出來的政策就不可能順利推動。

台灣政府這幾年的政策,不僅欠缺詳細調查研究,也未描繪政策的目標圖像、提出願景(vision),所以無法制定出好政策。

規畫公共建設時,除了重視願景、圖像描繪外,更要針對未來十年至十五年的人口結構、社會環境變遷做前瞻性評估。例如台灣從今年起,六十五歲以上人口超過一四%,進入高齡社會,二○二五年將逾二成,二○二八年,年輕人撫養老年人的「潛在支持比」將小於三。若未思考少子化、高齡化問題,蓋出來的龐大建設,很容易「不合時宜」。

除了考慮人口、社會變遷、政治期程等問題,還必須有分階段執行的觀念,也要重視配套。政府各單位基於本位思考,通常會留下後遺症給其他單位或後任政府。因此,行政院應有負責統整相關計畫的專責單位,並訂定每階段的配套措施。很多公共工程淪為「蚊子工程」,就因規畫時欠缺效益評估及營運的執行細節與預算,所以蓋完後交給地方,地方也沒錢營運,這是最嚴重的問題。

在執行階段,最重要是嚴格篩選和公平獎懲與淘汰。前瞻基礎建設分中央各部會及地方城鄉建設兩部分,因為要趕在立法院本會期通過特別預算,所以一部分是原就在執行的項目,換個標籤拿來充數;一部分是地方首長的競選口號;另一部分是總統的競選政見。

 

基礎建設

▲行政院長林全(中)三月宣布將「嘉義市區鐵路高架化」納入前瞻基礎建設,總工程經費逾275億元。(圖片來源/行政院提供)
 

給前瞻基建的諍言 事前嚴格篩選,事後無情淘汰


這些拼湊的 公共建設項目,我建議從民眾需求、公共工程「陋習」、未來的政策環境、政策願景和目標圖像、配套措施等角度嚴格篩選其計畫。

在工程發包階段,則應改革現在九八%用最低標的作法,建議參考日本綜合評鑑制度,計算投標廠商每元預算的技術含量,設計出合理的招標制度。而且評鑑時,也不宜由不必負責任的「學者」、「專家」做決定,必須由公務員負起評鑑和篩選的責任。

最後,必須充分運用市場機制、規模經濟與技術創新等, 作為政策工具,尤其前瞻基礎建設的營運階段,更須倚重這些工具,做公平獎懲與淘汰。

總之,拚經濟不一定要透過擴大公共建設來「抄近路、走捷徑」,況且還可能成效不彰。我給前瞻基礎建設計畫的諍言是,事前應該做扎實的調查研究、理性計算、周詳規畫、 嚴格篩選,事後要公平獎懲、無情淘汰,否則「蚊子工程」的問題只會一再重演。

 

基礎建設

▲點擊圖片放大

延伸閱讀

前瞻計畫爭議九問 要政院踹共!

2017-07-06

獨家專訪林全 120分鐘回應四大質疑

2017-04-13

一個五星級縣長 把苗栗搞到快破產

2015-04-30

為何台灣淪為 蚊子館王國?

2017-12-28

澎湖五億元廢墟 竟追加3000萬拚活化?

2018-01-04