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打破派系壟斷、家族世襲 農會直選別再拖了

打破派系壟斷、家族世襲 農會直選別再拖了
基層農會理監事改選競爭激烈,日前屏東萬丹鄉農會改選爆發理事候選人資格認定爭議,農會人士出面抗議,就是一例。

李昭安、陳彥廷

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UDN.COM

1059期

2017-04-06 15:03

走出台北捷運府中站一號出口,右邊有兩棟高樓,一棟是新北市板橋區農會大樓,另一棟是十五層樓高的板橋農會商辦大樓,都屬農會財產。

商辦大樓內幾個樓層,上百坪空間分別租給餐廳、補習班、證券公司等,租金每坪上看一千兩百元。DTRE德天國際地產總經理田揚名觀察,此處為商業區、人潮眾多,補習班、辦公室及店面幾乎滿租、一位難求。商仲業者估算,這兩棟建物行情上看二十三億至二十五億元,身價非常可觀。

走入位於地下室的板農活力超市,陳列著屏東市農會黃金牛蒡茶、安定區農會胡麻油等商品。超市成立近十年來,生意鼎盛,目前年營業額逾二億元。

這是全台最有錢、也最會賺錢的農會:板橋農會。

板農目前每年平均放款超過三百億元,光利息收入每年就上億元,加上當包租公、開超市,生財有道,至今已累積總資產逾五百億元。

板橋地區農地至今僅存不到五十公頃,但因為有這些「多元收入」,板農得以在全台二七九個基層農會中,持續穩坐總資產最多、最會賺錢的寶座。

今年一月起,四年一次的全國農會改選啟動,三月後,各鄉、鎮、市、區基層農會新任總幹事陸續亮相,但板農身為基層農會的「首富」,總幹事遴選卻遲遲無人登記,公告多次都流產。令人好奇,板農如此賺錢,何以無人表態?

熟悉地方事務的人指出,總幹事通常要與理事長「理念契合」,但板農理事會太強勢,因此有意競逐的人,還在「觀望」新科理事長的態度。

由於農會業務包括供銷、信用、保險、推廣等部門,不只手握農產運銷通路,還經手存款、放款等服務,權力之大,讓農會始終難切割與地方政治、經濟、派系盤根錯節的關係。每到農會選舉就賄聲賄影不斷,甚至「黑影幢幢」。

農會選舉流程,是從最基層投票選舉鄉、鎮、市、區農會會員代表開始,由會員代表投票選舉理監事,再由理監事互推理事長、常務監事,並召開理事會通過總幹事任命。從基層農會、直轄市與縣市農會到全國農會,都循此模式。

事實上,不少地方農會的理事長選舉、總幹事遴選,都面臨和板農類似的狀況,並非單純「選賢與能」,背後還涉及複雜盤算、地方派系的權力關係。

 

農會

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關鍵:掌握總幹事 可實質分配資源


各農會理事長、總幹事、常務監事有「農會三巨頭」之稱,其中理事長雖握有大權,但總幹事如同企業的專業經理人,扮演實質分配資源角色,至為關鍵。擔任理事長、總幹事的人,多與地方派系有深厚連結,當有特定人士有意爭取農會大位,枱面下「撒錢」爭權的事,在地方時有耳聞。

這幾年來,檢警查賄力度加大,不時有檢察官大陣仗到選情緊繃地區的警分局坐鎮。不過,賄選還是難杜絕,今年三月,新北市樹林農會、林口農會、宜蘭壯圍農會、桃園區農會等,都陸續爆發有人涉賄。

顯然,農會這個歷史悠久的「百年老店」發展至今,已自然「演化」出一套營運模式及「潛規則」。

在諸多政經權力運作下,早期農會常與黑金、派系畫上等號,農民通常無心也無力過問農會經營,等選舉一到才被動員為投票部隊。近年來,此情況雖稍有改善,但農會定位不明、賄選氾濫、選制「贏者全拿」等問題,還是經常被提及,亟待改革。

 

農會

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問題一:連記投票法 多數派易壟斷


「農會選舉就是這樣,有時兩派相爭,只差一、兩票翻盤,就會出手押人。通常是農會會員代表選出來後,遊覽車就去把人接走,家屬完全找不到。等到談定價格,家屬就會接到電話,通知把衣服送到哪裡,一個月後再放回來投票。」一位熟悉地方生態的人,如此描繪派系介入農會選舉買票的誇張情境。

尤其,現行《農會選舉罷免辦法》規定,農會理、監事選舉採「連記投票法」,例如要選出九位理事,每位會員代表都可以投下九票。除非有三分之一以上代表出具同意書,才會改採「限制連記投票法」,改以每人投票票數不得超過應選名額二分之一。

在這樣的選制下,如果特定派系掌握三分之二以上代表支持,就可輕鬆搶下九席理事,讓其支持的理事長人選順利出任,並通過總幹事任命,形同「贏者全拿」。這正是長期以來,農會選舉買票文化惡性循環的癥結所在。

「爭取基層農會總幹事必須連闖三關,最起碼得花兩千萬元。」民進黨立委蘇治芬講得直白。

蘇治芬分析,第一關是選出四十五席農會代表時,要砸錢爭取三分之二以上席次,第二關選九席理事時,才能同樣掌握超過三分之二席次,避免對方取得三分之一席次,提出「限制連記投票」,讓選舉徒增變數。

第三關理事互推理事長時,「如果你掌握四席、我拿五席」,保險起見就要再花一次錢,才能確保總幹事大位穩固。

蘇治芬舉例,會員代表買票「行情」可再細分A、B、C三級,A級是自家人或對手人馬、不用買票,B級得花一票二千到五千元,C級可能就是那關鍵游離的二十張選票,「一票要花到一萬元」。

即使不靠賄選、以實力正面對決,一樣面臨「三分之二」門檻保衛戰。長期觀察農會生態的高雄美濃農村田野學會理事溫仲良形容:「農會選舉就是下圍棋,基本上就是打群架、組織戰!」

溫仲良解釋,兩派人馬分散在各村里時,就得各自秤秤斤兩,在沒把握的里找三人出來選三席代表,可能分散票數、一席都拿不到。「這時要思考是否這里只選一席,然後找對方弱的里去選兩席;這里輸一席,就要在其他里贏回一席,總之,在這區席次要超過三分之二。」

在如此生態下,部分地方農會長期被特定派系掌控。時代力量立委洪慈庸曾指出,農會理事、總幹事「很多都是世襲的」;例如台中某農會,十二位理監事平均年齡超過七十歲,一半成員來自同一家族。她並直言,她所在的地區也是「派系熱鬥區」,紅、黑兩派總是戰得不可開交。

而這樣有問題的選制,不是沒改過。扁政府時期,行政院曾在二○○一年核定修正《農會選舉罷免辦法》,理、監事選舉由「連記投票法」改為「限制連記投票法」,每位會員只能圈選二分之一名額,避免派系掌控選舉。

不料,○九年,劉兆玄擔任馬政府首任閣揆時,農委會又修正辦法,把農會理、監事選舉改回「連記投票法」。

 

呼聲:形同「特許」 直選才能除弊

 

此外,○七年雖是扁政府執政,但立法院仍受「藍大綠小」牽制。當時在國民黨、親民黨立委聯手下,三讀通過親民黨立委蔡勝佳、國民黨立委白添枝等人提案的《農會法》修正案,將原本二審判決有期徒刑就解除總幹事職務的條款,修改為「判決確定」才解除職務,民進黨立委大批是「放生黑金」。

當時民進黨執政的行政院雖提出覆議、希望翻盤,但立法院記名投票結果,硬生生擋下覆議案,新制照樣上路。

正因為不同執政黨、不同政治勢力對農會制度各有主張,以至於《農會法》在一九七四年大修後,至今又陸續修訂過十六次,但仍有不少問題未解決。

事實上,歷年來農會改革引起多方論辯,農會內部人士多抱持「農會自負盈虧、政府不該管這麼多」論調,質疑何須改革。但《農會法》明文提及,同一區域內,以組織一個農會為原則,地區農會沒有其他競爭者,形同「特許」,自該受到規範。

針對農會弊病,不少人主張理事長、總幹事應該由現行間接選舉制度,改為「會員直選」,可避免派系介入壟斷。政府十多年前就開始研擬、討論此事,卻因各界意見分歧一直未處理。

針對外界提出直選的改革訴求,國民黨立委、中華民國農會總幹事張永成的太太張麗善不以為然說,「選舉大家本來就會開支票」,如果開放直選總幹事,那是不是以後每位總幹事都出來開支票?這樣農會會不會倒?

至於農會理監事功能不彰問題,農委會輔導處前副處長廖朝賢指出,日本《農協法》開放理事中三分之一名額,可由不具會員資格、但有農業背景的學者、專家擔任,引進外部力量。「我們十幾年前就提修法,但不了了之,現在應重新思考是否開放獨立理監事。」

談農會改革,也必須檢視農會會員資格如何認定。《農會法》規定,年滿二十歲的自耕農、佃農、農林牧場員工,或農校畢業,正從事農業推廣的人,都可加入基層農會,即俗稱的「正會員」。

 

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問題二:會員每戶限一人 組織老化


其他未從事農業的一般民眾,則可加入農會成為「贊助會員」。兩者差別在於正會員有選舉權,可投票決定農會會員代表等;而贊助會員只有被選為監事的權利,但沒有選舉權及其他被選舉權。

背後的「眉角」在於,四十三年前大修《農會法》時,設下一道關鍵門檻:農會會員「每戶以一人為限」。這道禁令至今未修,反而讓農會組織先天「體質不良」,長期無法活化、創新。

為何這麼說?因為此門檻直接限縮了農業家族中許多農民參與農會運作的機會;如果同戶的爺爺是農會會員,奶奶、爸媽、孫子,就不能再加入農會。

據勞保局最新統計,全國投保農保的農民人數約一二三萬人,其中六十三萬人是農會會員,非農會會員人數近六十萬人,亦即全國至少有六十萬實際務農的農民,未能加入農會,當然也就無法競選農會幹部、貢獻心力。這讓農會背負「與農民脫節」的罵名。

針對這項沉痾,不少學者專家主張應該刪除「一戶一會員」限制、開放所有農民都能參加農會,藉此活化農會組織。曾任農委會輔導處處長的邱湧忠就直言:「如果農會還是一攤死水,就沒有改革希望!」

此外,會員性別及年齡失衡是另一問題。傳統社會「男主外」思惟下,很多農業家族由家中男性代表參加農會,加上農會代辦老農津貼申請業務,男性長者因此持續擔任會員,未傳承下去;許多女性、年輕農民就被排除在外。

翻開全國農會二○一六年年報,女性會員占全體會員三二.一%,人數不到男性會員人數一半。其中全國一萬二千位農會會員代表中,女性僅占五%、男性高達九五%;全國二千八百位農會理事中,女性更僅占三%,比率懸殊。

對於農會會員「又老又男」的結構問題,邱湧忠主張農會理、監事選舉應考慮保留適度席次給青年、女性農民,讓他們進入農會決策圈,注入「新血」。

「有個地區農會,呆帳竟然達二十幾億元,被派系掏空,樓下存款就往樓上搬,派系、政治、黑道都來介入。」邱湧忠回憶,十多年前他擔任農委會輔導處處長時,政府要接管財政出問題的農會信用部,當時該農會總幹事打電話告訴他:「邱處長,我心中的大石頭掉下來了,血壓也掉下來了。」

邱湧忠說,面對呆帳問題,這位總幹事也很痛苦,但在那個情境下逼不得已,錢還是要借出去,當時信用部被政府接管後,他反而鬆了一口氣。

 

問題三:財務不夠透明 淪人為操作


在○三年立《農業金融法》,○四年農委會新設「農業金融局」監督農漁會信用部後,十年下來,此類農會信用部財庫通私人口袋的狀況已獲改善;但農業推廣經費用途不夠透明、農發基金利息補貼不合理的問題,仍備受質疑。

《農會法》明確規範,農會總盈餘中至少六二%要用於農業推廣、訓練,以及文化、福利事業之用。對此,民進黨立委蔡培慧指出,總幹事可決定農業推廣經費用途,中間有不少操作空間,很可能被挪作吃喝玩樂之用,農委會應該把用途規範得更明確。

蘇治芬也質疑,一般農貸利率平均是三%,但輔導農糧業經營貸款等「政策性農業專案貸款」,農民支付利率是一.二九%,相較下低很多。不過,專案低利貸款的差額,是靠政府農業發展基金在補貼,而且補貼基準從二.七%到四.八%都有,平均約補貼二.九%,主要是額外加計高達一.四七%左右的「查驗成本」,「這樣合理嗎?」

蘇治芬舉例,以雲林縣虎尾鎮農會一五年決算來看,農發基金利息補貼占信用部業務收入的一六%,換算下來,虎尾鎮農會年度盈餘有八三%來自利息補貼收入,「等於農會八成仰賴政府過活,不是好現象。」她建議把預算直接用於補助農民,或補助商業銀行辦理。


一位立委直言,政府若想翻轉農會選舉生態,嚴格查賄只有處理技術層面的問題,重點應該是檢視農會近半年內現金調度的狀況,公布不合理的金流,「這才能打到要點。」

 

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