在今天看見明天

失控環評

失控環評
台積電董事長張忠謀今年三月在法說會表示,不排除赴美設廠,矛頭紛紛指向環評。(攝影/陳弘岱)

楊卓翰 研究員/王炘珏

焦點新聞

攝影/吳東岳

1076期

2017-08-03 10:48

如果問身邊的10個人,環保重不重要?10個人都會說重要。但是守護台灣環境最重要的一項制度在做什麼?可能很少人答得出來。而且,這個預防台灣環境生病的制度本身,就患了許多病!台灣的環評到底出了什麼問題?我們需要什麼樣的環評?在《環境影響評估法》即將大修之際,你我都該關注,這個影響台灣生態環境、經濟發展,最重要的問題。

一場注定兩敗俱傷的決鬥,在你我身邊打了二十年。

規則,是實施二十三年的《環境影響評估法》(以下簡稱《環評法》)。長久以來,「經濟開發」與「環境保護」在這套規則下,像是兩名古羅馬的角鬥士,被迫在「環評大會」這個競技場裡,鬥得你死我活。

台灣的未來,被這場死亡遊戲決定。

誰贏?

當已故導演齊柏林的直升機,飛過台灣逐漸惡化的空氣,他鳥瞰到的,是台灣殘破的山河,而開發引起的抗爭與衝突,還在街頭與農村不斷發生。

這套環評制度,沒有保護到環境。

另一方面,當台灣的經濟逐漸弱化,國內、國外的投資大幅減少,大企業紛紛喊著要出走,並把矛頭指向台灣的環評阻礙了投資,連行政院院長林全都說,環評是投資不確定性的因素之一。

這套環評制度,也沒顧到經濟發展。

環保人士指責環評是開發方的橡皮圖章,是破壞環境的幫凶;而大企業則指環評是投資的絆腳石,不斷揚言出走台灣。

大家都在問:為什麼我們一開始,就要讓「經濟」與「環境」在這座島上自相殘殺?使得台灣兩頭落空。

 

環評

 

環境

▲點圖放大

 

企業頻傳出走  連台積電也招架不住環評?


關鍵在於,制定於台灣經濟高速發展年代的《環評法》,是為了防止快速開發帶來的環境破壞,因此,台灣的環評制度,與日、德、澳等絕大多數先進國家不同的是,讓環評從原本「評估」的機制,搖身一變,成為「審查」的機關。

在其他國家,環評也要做成「審查結論」,但是台灣《環評法》第十四條規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。」


也就是說,一座風力發電機開發案,只要環評沒過,能源局(目的事業主管機關)只能在一旁乾瞪眼。而且,環評還可以「否決」掉權責更大的部會所轉送環保署的開發案,因此台灣所有大型開發案的「生殺大權」,不是目的事業主管機關,而是環評委員會(以下簡稱環委會)。

從這個台灣獨有的質變,把其他國家「協助開發案符合環保標準」的環評,變成了「生死關卡」;而環委會的二十一位委員變成了「生死官」,手上握著的權力與責任,比局長、署長、部長,甚至行政院長都還要大,整套結構到審查流程,也全都變得畸形。

 

環評

▲點圖放大

 

排放水標準比自來水嚴格 環評卻踢鐵板


引爆問題的,是一滴水可以用三.五次的「環保模範生」台積電。


時間回到今年三月,台積電董事長張忠謀在法說會上被問到,會不會在美國設廠?張忠謀回答了五個英文字,像炸彈般震撼全台產業界:「I don't rule it out.(我不排除)」。同時間,又有媒體報導,台積電考慮赴美國設廠,主因是南科的路竹基地環評完成時間,恐怕未能配合需求。

事後,雖然台積電表示,赴美或高雄設廠都言之過早,明年才會評估,但是從高雄市政府、科技部、經濟部,以至環保署全都被震到,而「環評把企業趕出台灣」的言論再度發酵。
 

對此,環保署綜合計畫處處長劉宗勇表示,台積電最近二次在中科、南科擴廠的「環境差異評估案」 (簡稱環差)都很快就通過了,環評應該不是主要問題。但是面對英特爾、三星等強勁對手毫不畏怕,還擁有國際最頂尖環保製程的台積電,卻曾在環評裡戰得遍體鱗傷,不得不戒慎恐懼。

 

那場戰役,是「中科管理局台中大肚山擴建案」。

大肚山原是軍方廢棄的彈藥庫,早在二○一二年六月,經建會(現國發會)就通過國科會(現科技部)的擴建計畫案,讓台積電在此設廠。在準備了一年的生態環境調查後,全案於一三年十二月送進環評委員會第一次初審。

正常來說,環評初審三次內,會送環評大會做最後決議。沒想到,中科與台積電一連補了四次的資料,一直到九個月後,才通過初審。接著,在第一次環評大會,因為資料補正不及,延期;第二次環評大會,數十個民間團體到場抗議,等十多位民眾發言完畢,會議時間已經結束,再延。

「我們環評的標準,都比外面高。以排放水的標準,環評要求銅離子含量低於3ppm(毫克/公升)、我們喝的自來水是1ppm,但是台積電承諾的是0.8ppm,比自來水還嚴格。」中科管理局局長陳銘煌說。 


然而,這樣的高標準,環團還是認為不夠。「地球的資源不是無限的。《環評法》的核心意義,就是要用環境保護的價值,來衡量所有的開發行為。」環境權保障基金會首任董事長、也是中科三期撤銷環評訴訟義務律師團律師林三加,一句話說明環保團體的中心價值。

 

  • 環境權保障基金會:林三加等律師在中科三期環評案為農民辯護,為台灣史上首件環評結論遭撤銷案。在高等法院更審時和解,條件之一就是成立基金會,推動環境保護。

 

一五年一月二十一日,台積電的中科擴建案已經審了八次、經歷十三個月,而環評大會上,民間團體又提出十四大項質疑,從環境汙染量、用電、用水、護樹保育、健康風險評估到石虎等問題,要求中科與台積電回應,環委會只得照辦,又再延。

擔任環評委員的淡江大學經濟學系教授廖惠珠,回憶當時情況,仍然心驚膽戰:「當時有一百個環團連署抗議,說我們(環評委員)是『健康死神』,壓力真的大得不得了。」「台積電的自我要求都已經比環評更嚴格了,它如果不過,台灣沒有環評案可以過了!」


一五年二月的環評大會,歷時一年半的環評案終於過關。但是,台積電的危機還沒有解除。一五年四月,環團認為汙染物評估的過程有瑕疵,提出訴願聲請「停止執行」,想讓基地不得動工;另外,護樹團體也發動遊行抗議台積電砍樹。

 

砍樹標準高於一般標準 護樹團體仍不讓步


「我們真的盡力了。」陳銘煌說:「大肚山五十三公頃,依照環評的規定,樹木只要胸徑超過八十公分,就是保護對象。環評過程中,我們的標準提升到六十公分以下,最後十公分以下的一共一萬五千棵樹,我們也承諾移植和認養。」「台積電為了環保做的付出,都已經比一般(環保標準)高了。」


一二年就啟動的案子,從環評到行政訴訟經歷兩年,直到一六年八月,環團的訴願被法院駁回,才塵埃落定。建立在如此嚴苛的環評過程,也難怪台積電在去年十一月因排放化學物質變動而提出的環差案,可以快速通過。

 

但是,高雄路竹的地段又是一個新的環評案,為推動半導體演進速度的摩爾定律,台積電每分每秒都在和時間賽跑,有多少個兩年可以消耗?

「台積電已經是國際間的環保模範,」前工研院知識經濟與競爭力研究中心主任杜紫宸觀察。當台積電都可以被鬥成這樣,哪些企業還敢踏進這個死亡鬥技場一步?在這樣的環評制度下,「你問台積電三奈米廠要建在台灣,還是美國?我想美國的機會很大。」他說。

全世界最頂尖的三奈米晶圓廠設在台灣或美國,還有變數;而台塑等大企業,早就因為環評卡關,已經到美國設廠。諷刺的是,台灣整套《環評法》,在二十多年前,就是參考美國的環評制度引進的!何以致此?

「大家都把環評扭曲了。」擔任過二十年環評委員的國立中興大學水土保持學系兼任教授游繁結說。從事開發行為,「是《憲法》保障人民的權利,政府要把(開發)權利剝奪掉,需要非常具體的理由,怎麼能讓環團擺布?」「現在大家認為環評委員會是禁止開發的單位,把環評看得太重了。」

即使劉宗勇指出,過去十年環委會實行否決權比率只有三%左右,並不算高,不過,「否決」等同判下開發案的「死刑」,台灣過去十年死刑人數僅三十三人,不及台灣人口百萬分之一,我們能說死刑的影響力不大嗎?
 

環評委員會

環評委員會議身負重責,除了環境,還要考量無數條件,不但委員身心俱疲,也讓開發案時常卡關。

 

環委會有權無責 兼職的委員決定千億元投資案


「否決權是整個環評制度最大的問題。」廖惠珠觀察,「雖然否決案是小數目,卻會讓整個環評制度變形。因為這把『尚方寶劍』,環團就有無限的期待,期待環委會否決開發案。」她舉例,「例如台積電中科案,我們沒有否決,環團就覺得我們該擋而不擋;壓力很大的情況下,企業也覺得為什麼環評都在拖,遲遲不下決策。」


廖惠珠認為,環評委員雖然有終極權力,卻沒有相對的行政責任,而「對開發案最了解的主管機關,無權又無責,反而變成轉交『環說書』(環境說明影響書)的郵差而已,把關的工作全都丟在環評委員身上。」每當行政訴訟,被告永遠是環保署。

 

到底這些環評委員是誰?環委會由二十一個人組成,包括十四名各領域的專家學者、七名政府官員代表,全部都是兼職。他們每次開會只領最高二千元的出席費,所決定的,是動輒千億元的投資開發案。

 

而且,一本環說書動輒幾百頁,一天有時要審五、六個案子,連曾擔任環評委員的環保署副署長詹順貴都坦承:「事實上,難以有足夠時間詳讀所有書件。」


雖然環評必須考量各種面向,但環委會成員仍以環境及生態專家為主。廖惠珠是罕見具有經濟學系背景的委員,她苦笑:「我不要名、也不要利,進來就是給大家罵的。」她不斷嘆氣說:「我從經濟角度發言,就是會被(環團)罵,會說經濟凌駕在環境上。不是這樣嘛!當然要做平衡考量啊,但是這在現在的環評大會,基本上看不到。」


也因為環評是一個開發案最終的決策單位,在開發案規畫時期、到主管機關轉送環保署時,所有未釐清的每一個細節,都得在環評審查解決。這些專家學者,也被迫「樣樣精通」,當起經濟部長、能源局長、農委會主委、衛福部長、文化部長、國發會主委。

除了排放汙染、生態保育、國民健康影響等環境議題之外,環評同時還要把土地使用、都市規畫、農業用地、原住民、交通狀況、文化史蹟遺址之調查與防護、社會環境、經濟、文化等,全部納入審議。

 

環評管太多 又沒有標準!


林三加雖然強調環保價值,但他也說:「依據我們目前的《環評法》,從規畫、開發到開發完成後的使用,統統是《環評法》所規範的範圍。」


「其實,規畫階段應該先做早期的環評審核,等到環評通過後,開發案可說是確定要做了,再進行細部討論。但我們現在卻是把其他項目的審查,像空汙、水汙、都市設計審查等全部一起做,然後要在環評審查說yes or no!所以環評必須承載的東西很重、很複雜,也是很多衝突的原因。」林三加說。

 

在這樣的環評機制下,再怎麼簡單的案子,都會變得無比複雜。

舉個例子,中鋼集團的轉投資公司中龍鋼鐵,想把已拿到環保署環保標章、經濟部綠建材標章認證的「轉爐石」,在環說書上從「廢棄物」更名為「資源物質」。沒想到,一個小小的資源物質更名案,卻經歷了整整二年的文書來往,以及不斷發散的要求說明與承諾。


「的確,轉爐石在過去受到很大的汙名化。」負責此案的勤智顧問公司環工技師陳俊明說。他指的是一三年回收業者將轉爐石亂填在高雄旗山農地,所引發的爭議事件。

但是,陳俊明也指出,旗山案後,政府已經加強管制流向,行政院公共工程委員會也宣布將全面在基礎建設合法使用轉爐石,「我們也有建立自主監督機制,會定期讓主管機關查核。」

 

然而,環委會仍無法相信業者會做好監督機制,甚至要求中龍把原本只須送「變更內容對照表」的案子,退回去重新做環境差異評估。「我也搞不懂,什麼都做了,為何還被百般刁難?」陳俊明說。

直到最後中龍自願增加承諾空汙減量、廠區綠化等,才在今年七月環評大會上通過。

台大公共衛生學院教授詹長權指出,這個案子的問題點,不在資源物質本身,而是轉爐石在地方政府的管理機制。「有很多地方環保單位,連大樓辦公室都沒有,也沒有這個能力管制。其他單位不管,當然環評得管啊!」
 

轉爐石

轉爐石 鋼鐵業一貫煉鋼之後產生的副產品,可以取代天然石材作為瀝青原料,被環保署的環保標章、經濟部的綠建材標章等認證。政府推廣循環經濟,公共工程也開始採用轉爐石。

 

審查無限上綱 過程還拖很久

 

也因此,為了做出交代,環評通常會在通過的開發案再加上「額外負擔」。雖然讓廠商多做環保措施,絕對是好事,但環評委員手握決定開發案生死的否決權,就像拿著槍抵著開發商的頭,逼他做善事。或許大快人心,但以開發方的角度,這不是等同勒索?


「廠商如果說不,開發案就死了。這對我們國家,是一個非常大的傷害。」廖惠珠說。

事實上,台科大化工系講座教授顧洋做過研究,發現「美國、德國及日本環評審查負擔制度回顧,並未發現類似我國對開發案加諸環評審查負擔之制度設計」,而「我國負擔既多且雜……,同類型開發案加諸負擔標準不一。」


林三加也說:「台灣的問題有一個部分是,環評審查的標準不夠明確,那個range(幅度)很大。相關法律對於環境保護所考慮的因素,並沒有具體化到各項環評審查的過程,以致今天這位環評委員OK,明天那位環評委員不OK,或者有時這個項目審查,有時卻忽略它沒有審查,也會造成環評審查是否有確實落實環境保護的疑問。從開發案投資的角度來看,這也可能是一種法治的不穩定,導致投資也不穩定。人家對於你的社會穩定及透明度會質疑。」


台大公共衛生學院教授詹長權舉出解方,美國在管理各類汙染源時,除了制定「最佳可行控制技術」(BACT,用最低成本達成最有效的排放技術),也有制定「最佳管理作業」,用最低成本達成最佳管理,標準透明,讓開發方在額外管理負擔時,有標準可以依循。「在台灣就沒有用,所以我們的管理沒有跟上去,」詹長權說。

除此之外,當前環評過程造成爭議的另一個重點,就是環評審查的依據,主要來自於開發單位提出的環說書或環評報告書,而這通常都是開發單位雇用的工程顧問公司撰寫。「開發單位花了大筆金錢與時間,顧問公司難免受到雇主的影響,環說書的公信力自然被質疑。」詹長權說。


這也是為什麼,在環評的行政救濟訴訟和爭議中,總是會看到環團質疑環評決策所依據的資料不正確。二○一○年,抗爭十年的永揚廢棄物處理場,其顧問公司終於因環說書偽造文書而定讞,更讓民眾不願相信環評審查結果。沒有了互信的討論基礎,經濟與環境這場生死決鬥,自然沒完沒了。
 

環評

▲點圖放大

 

國家政策也卡關 牽連離岸風電、循環經濟……


「台灣的環評,就是一個沒有標準的世界。」一名不願意具名的外商風力發電開發商高層就說:「現在沒有人想要進環保署審查。如果送二階環評,我乾脆撤掉不做,太難過關了!」


離岸風電,被環團稱為「血色能源」,因為風電場有可能影響兩岸海峽中珍稀的中華白海豚。這名高層說:「(環評)說離棲息地太近,一開始要離兩百公尺,又變變變、變成一千公尺,像菜市場喊價,重點就是因為他們有否決權,可以想改就改。為什麼不一開始就制定好標準,我很願意遵守啊!」


事實上,一五年「台電離岸風力發電第一期計畫環評」時,學者指出廠址離白海豚約二百公尺不會有影響;去年七月,離岸風電政策環評時,要求施工距離棲地要有五百公尺;去年底環評大會時,又增加為一公里。然而,今年七月初,永傳公司的「福海彰化離岸風力發電計畫」,竟又因為「場址距離白海豚棲地不到二公里」,不應優先開發,決議進入二階環評再審。
 

 

為了中華白海豚棲息地 風場施工距離一改再改


「老外看到,全都傻眼了。」這名高層說。離岸風力發電,是台灣近年來少數除了石化,大型外商願意投資的開發案,在政府大力推動再生能源的政策大旗下,加拿大、丹麥、德國、英國等國際離岸風機開發商,全都來到台灣,擋在他們面前的,卻是環評這個變化球。

 

不論是離岸風電或循環經濟,乃至於礦業、石化業,國土保育、都市計畫等,環評所影響的,絕對不是個案而已,而是牽動整個國家的政策與產業轉型。

這也是為什麼,曾是知名環保律師的詹順貴一上台擔任環保署副署長,就急著推動環評母法與子法的修法。《環評法》自一九九四年公布施行以來,只小幅修正過三次,此次將進行大翻修,以建構「明確、有效率」的環評制度。

 

從母法到子法一次翻修 才能改變根本問題
 

然而,這套詹順貴過去所輕視的「為大財團排除開發障礙,要求簡化環評程序、限縮委員審議範疇,快速通過環評」修法,也被他的昔日環團戰友,為他貼上「圖利財團」的汙名。

 

詹順貴推動的這套子法《施行細則》修法中,最讓環團跳腳的,就是第三十六條規定,原本環評變更內容要對環境「有利」的條件,放寬為「不生負面影響」,就能以簡單的備查方式變更。

 

另外,第三十七條也放寬,讓「引進較低耗能或低汙染排放量之設備」,雖提升產能,但汙染量未增加,也可以用比環評更輕鬆的方式申請辦理。

 

若修法通過,代表像「台塑六輕四期」這樣更換低耗能、低汙染的變更案,可能會更快速的過關。也因此在公聽會上,環團不斷用程序發言杯葛,就是不讓詹順貴的環評子法修法公聽會開下去。

「圖利財團對我一點誘因都沒有,我就是想要把制度修好……。如果我們一直這樣卡在這裡,制度就沒有變好的可能。」詹順貴對著台下不滿的環團無奈地解釋。

 

「環保署現在在推動的修法,的確會讓環團有些疑慮。」環保團體地球公民基金會研究員吳奇融說:「但當前《環評法》也的確有過窄的地方,要怎樣走到更好的地方?我們應該討論的是要怎麼啟動這件事。社會對話,不能只是單純的用程序發言而已。」


「你要讓社會往前走,不是停在六輕、停在國光石化,讓其他所有的產業停擺。」吳奇融接著說:「我們在南部看到的現況是,那裡很多石化廠,都沒有誘因去更換更好的設備。它如果不升級設備,空汙總量就不會減,就不會有其他更新、更先進的產業有機會到南部來。所以,我們基金會是認同這次修法態度的。」


環評委員廖惠珠也認同詹順貴的修法。她說:「這次短中、長期的修法規畫很明確,方向很務實,也可以減少很多無謂的爭議,就不用你吵我吵。」但她仍指出,「最大的問題,否決權回歸目的事業主管機關,這次反而放在比較長期之後才動,要等十年以上,太久了!台灣的經濟競爭力一直在流失,環評絕對是阻礙經濟發展的關鍵。十年後,台灣什麼投資案都沒有了,還空談什麼環境?」

 

環評

 

環保、經濟為何一再死鬥?我們需要兼容並蓄的價值


對此,劉宗勇表示,否決權回歸目的事業主管機關,是回到美國的環評原型。「但是這需要時間,要看主管機關在做決策時,或是規畫源頭,就把環保的觀念內化在決策裡。」「另外,環評現況已經維持二十幾年,社會也要有足夠的共識才行。」

 

「就如同我一開始講的,環評的核心價值,你今天在做任何開發行為,在規畫階段就要考慮到環境因素。」林三加也認為,現在環評決策仍過於後端,環境保護的理念也似乎沒有內化到每一部會的決策思考中,都是目前環評制度的挑戰,我們的目標是「環保主流化」。

 

「這其實是一個行政院院長層次的議題。」杜紫宸指出,環境保護其實應是OECD(經濟合作暨發展組織)國家的主流概念「包容性成長」三大類議題的其中一環。

 

其中,「環境議題」包括了資源耗竭、環境汙染的問題;「經濟發展」包含經濟成長率、物價通膨;「社會公義」則包含貧富差距與失業率。他說:「要達到平衡發展,絕對不是任何一項極大化,而是在這三者間取得平衡點。」


台灣二十多年來在環評制度之下,不論是財團、或是環團,都從未滿意過。透過環保署這次的環評大修法,也許我們終於可以了解,任何一方的勝利,都不會是台灣的勝利。這是雙方放下兵刃,攜手合作的一次機會了。​

 

延伸閱讀

昔日環保律師主導修法 能化解企業與環團對立?

2017-08-03

修正環評制度 以回歸永續土地為優先

2012-12-20

環保署副署長詹順貴請辭!聲明全文曝光

2018-10-08

環評修法卡死關 老問題恐變地縛靈

2019-04-02

開發案糾結二十年未解 居民業主雙輸

2020-07-08