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戳破不缺電謊言

戳破不缺電謊言

萬年生、呂苡榕、陳柏樺、賴若函、吳靜芳,研究員/張朝鈞

焦點新聞

1079期

2017-08-23 10:29

「台灣目前並不缺電。」八月二十一日,行政院長林全在立法院針對八月十五日桃園大潭天然氣電廠跳機停電事件,進行專案報告並備詢時,再三強調。

即使,大潭電廠因中斷供氣兩分鐘,引發全台近六百萬戶大停電,造成經濟部長李世光和中油董事長陳金德下台的風暴;即使,半個多月前的七月二十九日,尼莎颱風登陸,花蓮和平電廠輸電鐵塔倒塌,供電減少一三○萬瓩(約占備轉率三.六%),就讓全台陷入限電紅色警戒,公部門中午要關冷氣揮汗上班,政府依然不願面對台灣電力供應結構失調,所帶來的「限電」、甚至「缺電」危機。

然而,接連的天災人禍,終於讓民眾從政府的謊言中醒來,原來,政府信誓旦旦「面對缺水缺電,政府準備好了。」「今年不會跳電,不會缺電!」是如此禁不起考驗。

「八一五大停電原因雖是中油人為疏失,造成供氣中斷,但背後其實是備載不足。」前行政院副院長、長風基金會能源政策小組召集人杜紫軍直指,高溫等氣候異常、電塔倒塌、操作錯誤等天災人禍不可測,電力規畫全要放進考量,否則系統一旦震盪,影響層面擴大,就難以收拾。

事實上,電力不只關係你我每天的生活,更影響台灣投資環境、產業發展,甚至國家能源安全,已經是除了國防之外,最重要的國家戰略問題。

中華經濟研究院助研究員陳中舜指出,根據二○一六年世界經濟論壇(WEF)報告,台灣「電力供給品質」倒退七名,反映電力供給穩定度下降;今年電塔倒塌事故、電廠跳機意外等,恐都會納入今年的評比中,「評比如果再下降,有可能影響外資投資的信心。」

依據國際能源總署(IEA)的定義,有能源可使用、可接受的能源價格,以及不間斷的能源供應,都屬能源安全的範圍。

現在各界最關心的是,台灣究竟有沒有缺電?能源供應是否安全無虞?

 

今年電力負載創新高!限電警戒紅燈已亮三次,配套計畫又失靈


從需求面看,台灣電力負載年年走高,今年夏天更隨氣溫狂飆而寫下歷史新高,但供給面卻日益不足。一般用來檢視電力系統可靠度的「備用容量率」近年逐漸下降,一四年已比法定水位一五%還低○.三個百分點,一六年更下探到一○.四%。

更進一步看影響當天電夠不夠用的「備轉容量率」,從供電充裕到限電準備分級,共有綠、黃、橘、紅、黑五個燈號。

立法院經濟委員會委員張麗善強調,去年備轉容量率低於六%的供電警戒橘燈天數達八十天,其中,五月三十一日備轉容量率曾低到只有一.六四%,今年夏天則在三%到五%之間跳動,「每天都在危險邊緣,像走鋼索!」因此任何風吹草動,毫無緩衝,就是停電。張麗善認為,電到底夠不夠,不能只是喊口號說沒問題,從備轉容量率來看,電力供應現況已無法讓人安心。

備轉容量率訂多少才合理?行政院長林全八月二十一日在立院受質詢時指出,依照台電提供的數據及歷史經驗,備轉容量率維持七.二%就可應付所有危機,缺電問題不會發生。

立委蔣萬安則直指,台電去年公布的實際備用容量率十.四%,是將停機中的核一廠一號機、核二廠二號機計入後,「美化」的結果,倘若排除,則只剩六%,離目標值很遠,就是缺電。供電吃緊的天數年年增加,難道民眾得一直處於這樣的狀態下嗎?

林全先是說,包括節電、綠能發電、智慧電表等部分都要努力,後又坦言,如果要讓供電狀況改善到綠燈,燃煤電廠不能降載,核二廠機組必須啟動。

事實上,在八一五大停電前,今年以來截至八月十一日止,共有超過六十個橘燈、三個紅燈(備轉容量九十萬瓩以下),台灣電力供應早已非常緊張,加上政府為增加供給而做的發電配套計畫又一一失靈,因此雪上加霜。

台電指出,目前台灣每日供電量約為三八○○萬瓩、用電量日高峰約為三六○○萬瓩,為因應可能的缺電,今年原計畫新增高雄大林新一號機、苗栗通霄新一機和桃園大潭緊急發電機組等三座發電系統,七月要開始商轉。

不料,預計新增的電廠進度不如預期,趕不及夏天的用電高峰,供電因此吃緊。

林全不諱言,原本規畫新電廠六、七月就會做好,但新電廠加入,有很多不確定性,延宕到八、九月,也造成八月用電上的艱難。

 

明年供電也不樂觀?舊電廠淘汰,新電廠補位不及


杜紫軍形容,現在台灣供電像沒存款的月光族,一碰上小車禍等事故,就沒錢可應急。照理每個人都要有存款,不用時,可以先放在銀行,隨時應急,電力同樣如此。「安全存量,就是保險絲的概念。」他指出,台灣目前石油、煤、天然氣的安全存量,分別是九十、三十和十四天,所以不能說「今天夠用就好」。

令人憂心的是,接下來的供電情況同樣不容樂觀。

首先,雖然林全表示三座新機組將在八、九月投入發電,然而依據政務委員吳政忠的說法,大潭七號機固然可望在今年內商轉,但通霄新一號機、大林新一號機的預計商轉時間,分別落在明年二月及三月。也就是,兩座原本被設定用來「搶救二○一七年」的發電機組,今年內恐怕都無法穩定供電。

再看明年,吳政忠評估,除了前面提到的兩座機組將在明年第一季商轉之外,大林二號機可望趕在七月間商轉,共可增加二四九萬瓩,即使扣掉核一廠一號機除役的六十三萬瓩發電減損,預計明年備用容量率仍可達到十三.八%,接近安全水準。但杜紫軍表示,明年可能除役的發電機組不只核一廠一號機,還包括大林五號機與基隆協和電廠的一、二號機組,總計恐將減少二一三萬瓩的發電量,一加一減,整體發電量的增幅恐怕極為有限,仍難脫離限電危機。

舊電廠淘汰、新電廠補位不及,明年全台供電量恐怕依然青黃不接。

長期關注能源議題的綠色公民行動聯盟副祕書長洪申翰坦言,一九年之前,備用容量率都會是偏低的狀況,之後隨著大潭天然氣、通霄發電廠的新機組上線,電力才會稍微寬裕。

「有人說,明年、後年都有電,但問題是現在就不夠,就像企業跑三點半,說錢明天就會進來,問題是今天就跳票了。」杜紫軍強調,從工程角度看,用電前就要準備好,今年電就不夠,哪怕後面有,也沒用。

或許有人好奇,那核電的角色呢?簡單說,短期有可能是及時雨,但長期政策目標已確定:「不要再想核電!」

依據台灣指標民調去年的一項問卷調查,有逾五成八民眾認同二○二五年核電廠永久除役,不再使用核電,遠高過不認同者近三十個百分點。

 

核電不是未來選項「非核家園」確立,核電廠不可能延役


全球知名科學期刊《自然》(Nature)就曾報導指出,全球逾兩百座核電廠中,有六座所在地三十公里範圍內人口逾三百萬人,其中台灣占了兩座,台電核一、核二廠半徑三十公里範圍內,人口超過五百萬,更是全球唯一首都如此鄰近核電廠的國家。

三年前,儘管安檢過關,前行院長江宜樺為化解民眾對核四廠「拼裝車」等安全的疑慮,宣布封存。

由於政府堅定推動「非核家園」,總統蔡英文日前再次宣示,會用所有的方法確保供電穩定,「核四不再是台灣的選項。」而運轉中的核三,據現有核電廠可運轉四十年的規定,一九八五年五月啟用的機組,將於二○二五年除役,正切合「二○二五非核家園」的時間點,林全也在去年九月強調核三將如期除役。

至於核一與核二的情況,則值得玩味。儘管除役時間未到,目前卻僅有核二的一號機組有投入發電,其他則處於停機狀態。

時間回到三年前,核一廠一號機年底維修時,發生燃料棒連接桿鬆脫意外,隔年三月,立法院教育文化委員會通過時為民進黨立委的鄭麗君提案,決議核一廠一號機重啟運轉前,原能會必須向立法院提出專案報告,卻遲未安排。

據了解,儘管上屆提案至今仍有效力,本屆民進黨立委憂心,排案恐讓外界質疑執政黨非核家園的決心,因此與原能會達成默契,停用至今。

核二廠二號機的處境很類似,去年五月歲修完畢後,因啟動併聯發電後立即跳機,為台灣核電史上第一宗歲修後跳機事故;次月,立院即通過由國民黨籍立委蔣乃辛、柯志恩、吳志揚、陳學聖所提臨時提案,決議核二廠二號機重啟前,必須至立院專案報告,也因遲遲排不出報告時間,停機至今。

儘管原能會主委謝曉星曾向立院解釋,核二廠二號機是機電問題,非反應爐的問題,希望改書面報告,仍未獲回應。

「以前喊非核家園,現在不敢面對。」張麗善說,非核是民進黨的神主牌,安全無虞下,理應盡速安排原能會到委員會報告,沒問題馬上就可投入發電,「報告後可以啟動,為何不做?」杜紫軍則認為,委員會對行政院其實沒拘束力,按既有流程其實台電檢修完,只要原能會同意即可運轉。

確實,核一、核二各有一座機組停擺,每年因此少了約一六○萬瓩(約占備轉容量率四.四%)的發電量,如能投入供電,對現行吃緊的電力供應不無小補。但林全說,盡量不啟用,以減少國民對核能的不安。


四廠因拼裝疑慮而封存,啟用可能性極低。(圖/達志)

 

核一廠恐提前除役 新北市反彈,「核廢料」無處放


除此之外,可運作的核一廠二號機及核二廠一號機,尚有用過燃料池滿載的難題。

由於核一、二廠運轉執照效期均為四十年,廠內用過核燃料池(溼式貯存)容量已滿載,因此,台電規畫在廠區內興建乾式貯存設施,將經水池充分冷卻的用過核子燃料,移至乾式貯存。但新北市政府迄今未核發水土保持計畫合格證書,用過核子燃料存放空間一旦用罄,將迫使核一廠提前停止運轉,可能再發電一年就要除役,比原定時程提早一年。

新北市副市長、核安監督委員會主委侯友宜強調,新北市政府沒有故意用水保去「卡」乾式貯存場啟用,而是專家學者對露天乾式貯存場設計有疑慮,攸關核安的水保,必須比一般山坡地案件更嚴謹。他說,今年六月滯留鋒面雨勢才讓核一廠邊坡土石崩塌,地點距乾式貯存場僅一百公尺,「才一場大雨就禁不起考驗,市府怎能輕易放行?」

新北市長朱立倫六月在議會答詢時則強調,「若核廢料找不到去處,不要想留在新北市,這我們不接受。」他要求核電廠須按計畫除役,否則新北市會抗爭到底。
由於核一、二已難延役,全國工業總會因此在七月主張核三延役備用,以確保供電穩定,尚未獲政府回應。

至於燃煤,則因目前火力發電廠多屬舊機組,遭控是PM2.5等台灣空汙元凶之一。

台中市長林佳龍兩年前就曾指出,全世界最大的燒煤電廠、台中火力發電廠每年產生的空氣汙染物,占全台中市整體排放量八成,已嚴重影響居民健康。

依據能源局資料,二○一五年的台灣電力排放係數,平均每度電排放○.五二八公斤的二氧化碳,其中燃煤發電的電力排放係數最高(每度電約○.八~○.九公斤)、燃氣電廠次之(每度電約○.三~○.四公斤),而再生能源則近乎零。

減碳不只是國際趨勢,不少學者也認為,只要改以天然氣發電為主、減少燃煤發電,就能立即解決空汙問題。

另一可行的解決方案,是把全台燃煤發電機組更新為「超超臨界」(USC)發電技術。舉例來說,新北林口發電廠屬燃煤火力電廠,為降低汙染,目前已有三部機組引進該發電技術,其中兩部現已發電。過去,林口舊機組平均每度電碳排放為○.九七五公斤,改建後的超超臨界機組,預估每度電碳排放可減少約一九%。

吳政忠不諱言,超超臨界排碳量確實較低,但要有更換經費和時間,新電廠受限土地,舊電廠既有機組未到除役時間點,汰舊換新會造成電力短缺,現階段要全面更換不符現實。

整體看來,台灣不僅面臨短期缺電困境,在核電重啟、火力發電擴增均非選項之下,台灣未來的長期「充電」之路,也得要有新的解方。官方的答案,在於目前經濟部規畫的二○二五年台灣能源轉型目標「五三二配比」,即天然氣占最大宗達五○%,燃煤由一六年的四六%降低到僅占三○%,核能的缺口則由再生能源取代,占二○%。可是,依照目前執行的進度,八年後再生能源要能接上,不僅前路漫漫,而且困難重重。

 

八年拚能源轉型?太陽能、風電與核電只能互補


「新政府要下定決心,勇敢做能源轉型才可能達到。」中興大學環境工程系教授莊秉潔說。

先看再生能源。依政府「二○二五年非核家園」規畫,原本是電力結構配角的再生能源,將從現今發電量占比約五%,爬升到二○%。發電量最大的貢獻來源,就是預計建設裝置達容量兩千萬瓩的太陽光電,以及三百萬瓩的離岸風電。

然而,這個目標並非紙上談兵就能達成。太陽能要達標,必須有兩萬多公頃土地面積,但現今政府清點出的土地數量不到兩成,且案場多地處偏遠,必須架設饋線(運送電力的傳輸線),將電力送到供電系統,饋線一拉,成本往往增加動輒上億台幣。

離岸風電雖然投資商機火熱,但目前在開發計畫的第一階段,只有上緯旗下的海洋風電通過環評,順利架起兩支風機;另一民間開發商永傳旗下的福海,則因為場址距白海豚棲地兩公里,必須面臨二階環評。離岸風場兩百億台幣起跳的巨額成本,也使得廠商融資處處碰壁。(見p.62)

不只如此,台灣能源經濟知名學者、中華經濟研究院董事長梁啟源直言,再生能源無法一天二十四小時、一年三六五天穩定發電。舉例來說,夏天風電可提供供電能力不到一○%,太陽光電中午發電也只有六○%,很難完全取代核能,只能互補,「二○二五年要達二○%,不存在這種可能!」

再看占比最高的天然氣。

預定在桃園觀塘工業區內設置的天然氣第三接收站,搭配台電未來增設北部電廠的藍圖,是二五年天然氣發電量能否達標的重要一役。

根據中油估計,目前高雄永安、台中兩座天然氣接收站每年天然氣接收量約在一千四百萬公噸,使用量則高達一四五○萬公噸,已達天然氣供不應求的飽和局限,若二五年天然氣供電占比要達到全供電量一半的目標,還有約九百萬公噸的天然氣缺口。

莊秉潔分析,一座天然氣接收站從工程開始(含環評)到運轉測試約要歷時八年,「現在離二五年剛好剩八年,今年非常關鍵!」

「台灣公共工程什麼時候準時過?」杜紫軍認為,興建一座天然氣接收站至少要歷時十年。他表示,桃園觀塘第三座天然氣接收站,是三年前他在經濟部長任內拍板,估計一、二期各可新增三百萬公噸天然氣接收量,按當時規畫,有望在二四年底完成,但現在仍未動工,「二五年天然氣要占五成,不可能達成!」


桃園大潭電廠

遠方建築物是桃園大潭電廠,周圍就是藻礁,鄰近的觀塘天然氣站能否趕在今年興建, 引發關注。(攝影/吳東岳)
 

當環評遇上開發案……保護珍貴藻礁生態,大潭天然氣接收站卡關


為什麼延宕?因為出現一個很大的變數:野生動物保護區的環保議題。

這裡所謂的野生動物保護區,主要保護的是藻礁和柴山多杯孔珊瑚。藻礁是以珊瑚藻為主所建造的石灰岩礁體,多生長在海岸,所形成的生態系,有豐富的生物生活在內。其中,柴山多杯孔珊瑚主要分布於高雄西子灣柴山海域。

農委會林務局保育組組長夏榮生解釋,柴山多杯孔珊瑚從一四年起,由中研院生物多樣性研究中心的學者陳昭倫等人提案,經兩次諮詢委員會討論,在今年公告正式成為一級保育類動物。

沒想到,原本在高雄外海發現,今年被農委會公告為一級保育類動物後,竟也出現在桃園大潭藻礁,還導致天然氣接收站可能因此卡關。

中油發言人畢淑蒨指出,因應大潭電廠擴建需要,觀塘距離最近,時程也最能符合政策需求,目前進度是在九月底前提相關資料,以滿足環境差異分析的審查所需。「環差需要經過多少時間,不是我們能控制。」她不諱言,萬一觀塘站不能蓋起來,將無法如期供應大潭擴增到十號機組所需的天然氣,「之後的配套,不單單中油可以解決。」

夏榮生強調,台灣研究藻礁方面的學者原本就不多,所以才會在柴山發現多杯孔珊瑚後,桃園今年也發現,農委會是負責自然保育的機關,「我們根據科學評估調查去做決策。」既然柴山多杯孔珊瑚被發現,雖然還需要更多的調查確認數量等資訊,但《野生動物保育法》規定,不能虐待、殺死保育動物,違者有罰款,因此在相關地點做開發行為,必須要守法。

她補充,由於中油的天然氣接收站在野生動物保護區旁,過去在環評會中,不只一位專家學者認為如果蓋下去,突堤效應(人工建構物凸出於海岸,阻擋原先沿岸漂沙的路徑,造成堆積淤沙於上游)會更嚴重,藻礁生態會因此覆蓋更多泥沙、被破壞。「目前已知,藻礁生態沒有被成功復育的案例,但若中油能提出減緩環境破壞及改善施工的方式,也不是不可以協商。」

對於觀塘天然氣第三接收站環差還沒能過關,能源局副局長李君禮強調,發電設備算是鄰避設施,遇上阻礙並不意外,過去電廠興建也都會遇上環評問題或抗議,「所以我們估算工期時,都有把環評延遲等時間算進去,估個七、八年,其實真正工程作業時間不用那麼長。」

李君禮證實,接收站關係到天然氣供應,若不幸延遲,可能會影響二五年的能源配比。

他也透露,天然氣接收站還有好幾個計畫,除了中油的第三接收站,台電自己也打算自建第四、第五接收站,不過台電自建的接收站還在規畫階段。林全則在立院答詢時說,台中、永安等其他接收站計畫都在進行中,作為備案。

從風險分散角度,莊秉潔觀察,國家將有十座天燃氣機組集中大潭,發電量達七四○萬瓩(約占備轉容量率二○.六%),比核一、核二、核三加總發電量還大,斷氣風險大增,且一斷氣就將衝擊供電。他認為大機組不應集中一地,建議可考慮在核一、核二、核四現址蓋天然氣接收站,或從台北港或台電林口廠當供氣站,但目前還未核定。

其實從能源安全角度看,過度倚重天然氣也可能升高能源風險。一來台灣天然氣接收站操作量與儲槽儲量已接近飽和,再依據國際能源總署資料,一五年,台灣天然氣儲存年均周轉天數僅有十三天、夏季則更可低到六至七天,至於韓國、日本則各達五十三和三十六天。換句話說,台灣重壓天然氣發電,若受颱風或政治因素影響,天然氣船無法靠岸,恐有「被斷氣」、馬上限電風險。

另方面,不論天然氣和再生能源發電,都有發電成本較高的問題。

依據台電公開的自發電力最新數據,今年六月底,太陽光電、燃氣每度電的發電成本各為每度電八.三二元和二.一八元,分別是目前占比最大宗燃煤成本的六.二六和一.六四倍。也就是說,要用乾淨的電,電價調漲是必須付出的代價。

前經濟部長李世光就曾預告,未來當我國能源配比為天然氣發電五成、燃煤三成、再生能源二成後,假設燃料成本也和目前市場價格一樣來精算,電價平均會漲一○%。

繞了一圈,台灣的能源前景簡直就是身處四面楚歌的困境,不要核電、減少燃煤,但攸關未來的重要天然氣設備正因環差卡關,風電、太陽能也各有難題待解,即使一一克服,屆時電價調漲的民意接受度也是考驗。這些困境,在在牽制住台灣的未來電力穩定。

但是,來自產業的需求成長不會停。以近來被高度關注的指標企業台積電為例,根據台積電歷年企業社會責任報告書,截至二○一六年的過去五年,台積電每年耗電量至少增加十%以上,平均每年增加十四%左右,而這個數字,未來恐怕還只是低標。

按今年一月通過的南科擴建案環境影響評估內容,台積電五奈米新廠所造成的新增用電需求達到七十二萬瓩,比最近投入試車、用來搶救今年台灣供電的大潭七號機發電量還高。

天下沒有白吃的午餐,當我們不要缺電、不要空汙、不要核能、不要漲電價的同時,又要兼顧環保、發展天然氣和再生能源,魚與熊掌如何兼得?立法院四大黨團中,三大黨團不相信二○二五年的能源藍圖能成功開展,一旦做不到,或許將面臨比今日更嚴峻的局勢。

如何做到?目前行政院設有「能源及減碳辦公室」,但能源安全屬國安層級議題,應由總統或院長親自主持,每三個月向全民報告天然氣與再生能源發展的具體進度,以確保台灣的電力供應安全。至於你我,則必須在環境、電價與生活便利、經濟發展之間,做出最理性的取捨。

二○二五年的台灣是光明?還是黑暗?這個問題其實沒有離我們太遠。全民電力大作戰,你我都要一同參與決定。

 

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