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桃園機場第三航廈流標三次 交通部如何救它?

桃機三航廈的主航廈工程三度流標,決策過程多所瑕疵,導致完工期延宕。

楊竣傑

焦點新聞

攝影/吳東岳

1201期

2019-12-25 10:13

預計二○二○年完工的桃機三航廈主體工程,歷經三度流標,即使預算暴增仍找不到廠商願意興建。
這場跨越藍綠執政的荒謬劇,暴露台灣公共工程規畫粗糙、監管草率的真相。

「桃園國際機場第三航廈究竟何時完工?」這是歷經馬英九、蔡英文兩任政府都無法回答的難題。

 

原訂二○二○年完工的桃機三航廈,一五年就獲得行政院核定建設計畫,國際競圖首獎由設計英國倫敦希斯洛機場第五航廈的團隊Rogers Stirk Harbour + Partners 得標,屋頂十三萬朵花瓣設計讓外界驚豔,但絢麗過後,就陷入完工期程一延再延的噩夢。

 

一九年六月,攸關旅客報到、候機、出入境的主體航廈,因為建造技術難度高、利潤太少而遭遇第三度流標,使三航廈工程進度落後,完工期延宕至二三年。

 

建造費用暴增失控 發包先出手「軟柿子」

 

究竟,三航廈為何成了無解難題?《今周刊》調查發現,設計預算與市場端報價固然有落差,但這項重大公共工程,卻因「工程分標規畫不佳」與「決策瑕疵」兩大問題,再加上主事者錯失可調整、喊停的時機,導致預算一路飆升,猶如「失控的火箭」,造成難以收拾的窘境。

 

故事,可以從一五年說起。當年行政院核定的總計畫經費包括顧問費、設計分析費、工程建造費等,共七四六億元。其中,實際執行發包、工地工程、物價調整費在內的「總建造費用」為四八八億元。

 

根據《今周刊》獨家取得的交通部決策過程檢討資料顯示,一六年時,由台灣世曦工程顧問、英國RSHP建築師事務所、宗邁建築師事務所及英國奧雅納(ARUP)工程顧問公司香港分公司聯合承攬的設計顧問團隊,提供工程主辦機關控管經費參考,以及預算額度的基本設計報告,已將總建造經費調升至五四四億元。

 

同年十月,政黨輪替後,時任桃機公司董事長曾大仁正式核定報告,確定建造費用為五四九億元,並將工程切分成十三個標案發包;後經合併與調整,最終分成十一標執行。但桃機急著用分標形塑工程進度順利的印象,卻未通盤考量整體計畫特性,為日後困境種下遠因。

 

首先,桃機公司自一七年起陸續發包七項標案,但桃機選擇將主航廈工程與周邊設施切割,例如標案中,屬於專業項目的機坪滑行道、機坪設施、航空地面燈光、空橋系統等機場特殊系統,多委託特定專業廠商施作,不影響後續工程;工程風險低、利潤高的資訊通訊系統、公共設施等項目,也都順利地一次標出。七項工程發包標案經費共二○六.五八億元。

 

按工程邏輯而論,這些「軟柿子」項目理應與建造工程複雜、獲利較難預估的主航廈合併招標,以平衡承攬廠商的風險與利潤。結果卻是簡單的標案順利出手,主體航廈土建工程、機電工程、多功能大樓、旅客運輸系統四標案,卻乏人問津,造成三航廈三度流標。

 

開南大學空運管理學系系主任盧衍良認為,面對繁雜的專案,一旦決策錯誤,未先處理重要事項,在時程壓力追趕下,專案就成燙手山芋。

 

然而,三航廈並非沒有改善的契機。

 

外行領導內行 輕忽總顧問建議

 

一七年四月,設計顧問提出五○%細部設計成果報告,提供「業主」桃機公司,以及由荷蘭商空港顧問公司、林同棪工程顧問公司、美商栢誠國際公司三家公司組成的「總顧問團隊」,評估更精準的經費。

 

由於建築外觀、原物料等項目更明確,當時負責控管工程技術與採購的總顧問,分析市場端報價、原物料上漲、品管費等,就提醒桃機公司「總建造經費」可能超出「計畫總經費」。

 

這份報告,無疑是一項嚴重警訊,身為營運單位的桃機公司,原本就不像前國道新建工程局、前鐵路改建工程局等交通部的專責單位,具有直接負責兼管工程的專業,理應尊重總顧問建議,重新檢視經費與進度。

 

事實上,接獲細部成果設計報告時,多數標案都未決標,還來得及依核定預算,調整設計,或確認需求後,列出有利發包的預算,甚至邀集廠商協調壓低成本。

 

然而,不知是桃機高層過度自信,認為尚未到檢討階段,或未積極討論備案,依舊一意孤行,除決議尊重設計廠商,也按原訂計畫將行李處理系統、資通訊系統等標案,發包出去,造成經費增加幅度「失控」,總建造經費從四八八億元,飆升至六四四億元,但三航廈完工日卻仍遙遙無期。

 

直到一八年三月,桃機公司才向主管機關民航局及交通部反映,計畫總經費將增為七九五億元,但當時的主事者在幾次會議皆未提出質疑,警覺心明顯不足。一位曾參與監督的不具名交通部官員就說,當桃機以「外行領導內行」,不尊重總顧問的建議,沒有適時處理設計案及預算,加上交通部也未及時介入,結果就是錯過調整時機,導致局勢失控、一發不可收拾。

 

未料,當三航廈一九年六月三度流標,現任桃機公司董事長王明德竟又想仿效過去的「切割」作法,多次向交通部提議先發包北登機廊廳。但這次交通部終於察覺不對勁,而予以否決。交通部部長林佳龍也於七月間指示桃機公司查明狀況,避免因倉卒決策衍生問題,並派常務次長祁文中成立督導小組,就是擔心標案再分出,讓主航廈標案更難處理。

 

公共工程委員會主委兼行政院政務委員吳澤成就批評,機關編預算沒有詳細思考內容,「設計者無預算概念,編預算、設計與招標者各自為政,才陷入修正後又發包不出去的循環。」

 

桃機第三航廈

 

現有航廈旅運量快爆滿 服務品質恐難維持

 

交通部很清楚,桃機一八年旅運量約四六五○萬人次,一九年運量將逾四八○○萬人次,現有航廈已難以負荷每年成長約兩百萬人次的旅運量;只要三航廈晚一天完工,對桃機的服務品質,就多一道考驗與衝擊,現階段無論是否變更設計,都必須在掌控品質的前提下,確保三航廈能盡早發包完工。

 

王明德受訪時強調,交通部已整體檢討三航廈的預算、發包工程、設計等內容,提出三個方案,包括「設計不變下增加預算」、「預算不改但改為『陽春版』設計的航廈」,以及「增加部分預算但稍微簡化的『折衷版』實用航廈」,希望兼顧國際團隊設計與實用性,盡早定案,以面對逐年提升的旅運量。

 

如果將興建三航廈形容為做一套新西裝,現在的狀況就是鈕扣、縫線、口袋都已經在趕製,最關鍵的西裝外套卻找不到裁縫師承接。

 

一項國人引頸期盼的重大工程淪落至此,問題除了規畫評估失準,更嚴重的弊病是不同階段負責人習慣忽視潛在危機,以「發包幾項標案」來營造工程進展順利的假象,結果就是飲鴆止渴,將爛攤子留給繼任者收拾。

 

除了趕快讓三航廈完工之外,這場荒謬劇也凸顯台灣公共工程規畫管理的草率、輕忽,更值得國人正視與深思。

 

林佳龍誓言:一次解決藍綠都搞不定的三航廈

 

我認為,桃園國際機場第三航廈的規畫與興建,是橫跨國、民兩黨執政的重大建設,目前遭遇發包困難,顯然在過去相關決策過程中有檢討空間,仍須務實面對問題、解決問題。

 

我已多次要求桃機公司負起責任,必須就設計簡化、計畫執行、發包策略、營運維持、組織人力5大面向,要有具體因應對策。針對發包問題徹底通盤檢討,在2020年2月中旬前,提出完整且具體可行的整體檢討建議方案,這是桃機公司必須嚴肅面對的重要課題,交通部會善盡監理責任。

 

此外,桃園國際機場為國家首要門戶,我也要求桃機公司尊重國際競圖原設計的精神,提升國門的形象。

 

請桃園機場公司盡可能在符合國際競圖設計基本理念,以及確保安全、功能、可維護性、美觀及預算額度內等原則下,以負責任態度確實做好設計檢討工作,如期提出完整可行的檢討方案。要增加預算不是不行,但需要多少錢、理由是什麼,應該一次講清楚、接受社會公評,談好以後就沒有再追加預算的空間,要一次解決這個跨越藍綠執政的重大公共工程案。

(林佳龍口述.楊竣傑整理)

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