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歐巴馬的新挑戰

歐巴馬的新挑戰
歐巴馬總統可能被迫在第二年任內縮減他的改革大計。

譯者/陳曉夫

金融風雲

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685期

2010-02-04 21:54

歷經萬般艱辛的一年,歐巴馬的經改計畫與立場, 將因居高不下的失業率、令人咋舌的預算赤字, 以及中間選民的逐漸游離,在新的一年再遭挑戰。

二○○九年十二月,歐巴馬在白宮為一篇重要經濟政策演說做準備時,對他的經濟團隊大發雷霆。預算局長歐薩格(Peter Orszag )在會中認為,政府應在降低赤字上多下工夫,而以首席經濟顧問羅默(Christina Romer )為首的一組人,卻主張先救就業問題之急。這類兩派意見爭執不下的場景,在歐巴馬政府早已不再新鮮,令歐巴馬沮喪不已。在新的一年,政府不再需要提出天文數字的刺激方案,不再需要為銀行系統、汽車業大舉紓困,情況雖或許不像過去一年那麼轟轟烈烈,但新的挑戰嚴峻依舊。

 

這波大衰退如今或已過去,但驚人的預算赤字與嚴重的失業問題已經重創美國經濟。在一月二十七日發表的國情咨文,以及在二月一日發表的預算演說中,歐巴馬必須針對這些議題提出對策。唯有在解決這些問題之後,他才能全力專注於長期改革計畫。

 

對歐巴馬而言,今年是找尋一 ○%解決辦法的一年。○ 九年的一萬四千億美元預算赤字,幾占美國經濟產能一 ○ %,美國失業率也高達一 ○ %。這使他進退兩難:增稅或減少開支可以降低預算赤字,但可能使經濟復甦腳步放緩,進一步推高失業率。以稅務優惠方式鼓勵雇主用人,或增加基礎設施開支,雖能刺激就業,但會使預算更形擴大。

 

歐巴馬至友、美國進步中心( Center for American Progress , 華府智庫)負責人波迪斯塔( John Podesta )說,歐巴馬「這一年不好過,他必須盡量在經濟上有所建樹,一方面還得緊盯著
美國長期債務的問題」。

 

這項任務現在更形艱鉅:共和黨人史考特.布朗( Scott Brown )在不久前麻省補選中的 意外勝出,使歐巴馬的民主黨不再享有在參院的超級多數,也為歐巴馬推動的醫療改革平添了阻力。民主黨因這項挫敗,開始質疑歐巴馬傾全黨之力投入醫療改革的作法。現在,眼見歐巴馬吸引中間選民的魅力漸失,國會議員對歐巴馬提出的其他一些引起爭議的計畫,如碳排放設限、稅改、資格權益方案( entitlement program ,美國一項備遭詬病的社會安全方案,它將特定權益賦予特定身分地位的人士)改革等等,很可能也興趣缺缺。歐巴馬再也不能浪擲任何時間。高失業率問題拖得愈久,找不到工作的人愈多。同時,套一句聯準會( Fed )前主席葛林 史班( Alan Greenspan )的話, 政府舉債的情況已經高得令人憂心。

 

怎麼做才能解決預算赤字與失業,同時還能繼續推動經改?針對這個難題,歐巴馬與他的經濟團隊已經苦思數月。有人建議運用七千億美元銀行紓困金,協助小企業主貸款;還有人建議,為房價跌到房貸欠款以下的屋主降低債款本金。

 

經濟藍圖命運未卜

 

歐巴馬要為高科技產品放寬出口限制,以增加外銷;他考慮擴大對寬頻科技的投資,以加強遠距教學與偏遠地區醫療服務;他準備提供稅務優惠,鼓勵屋主整修房子,提升能源效益。歐巴馬的國家經濟委員會主席蘇莫斯(Lawrence Summers )說, 在我們二○一○年的策略中,最重要的部分,就是透過直接行動、促進民間投資、提振出口等方式,多管齊下,以推動經濟成長,創造就業。

 

在○八年大選期間,歐巴馬提出所謂「歐巴馬經濟藍圖」( Obamanomics ),而這項藍圖的命運,如今也同樣未卜。即使他真能如願以償,實施全國醫療改革(自杜魯門總統以來,歷任民主黨政府沒有一個能在這方面取得成功),贏得他的第一場大勝,他還要為美國經濟奠定新基礎:他要建立一支教育水準更高的勞動大軍,要建立更具能源效益的企業,還要減少汽車業對化石燃料的依賴。歐巴馬要以投資與出口、而不以消費與舉債的方式推動經濟成長,讓更多人共享這些成果。

 

去年,歐巴馬透過經濟刺激方案,施展了一些抱負。他的碳排放設限計畫雖然不了了之,但一些代用能源計畫卻因刺激方案而注入了活水。大規模教育改革雖被迫暫時擱置,刺激方案確實已撥款四十三億美元,提升教師職責。醫療改革在過去一年儘管沒有進展,拜經濟刺激方案之賜,一項醫療紀錄數位化的種子計畫已經展開。

 

但如果不能在二○一○年十一月國會選舉以前說服選民,讓選民相信民主黨有能力解決赤字與失業問題,所謂建立新經濟基礎不過是痴人說夢。庫克政治報告( Cook Political Report )主編庫克(Charlie Cook )現在預估,在十一月的期中選舉中,民主黨將在參院損失四到六席,在眾院損失二十到三十席。他說,「民主黨仍有一些領先差距,但這差距正不斷縮水。」

 

在這新的一年,華府的一切一切,幾乎都與這次期中選舉脫不了關係。舉例說,歐巴馬的助理有意推動社會安全改革,但今年不大可能有所行動。歐薩格曾建議整頓退休年金計畫,一些外界的顧問也力主歐巴馬針對這個議題採取行動。但據政府內部人士表示,一切改革計畫很可能只會在今後十年分段逐步實施,不會對預算赤字帶來任何立竿見影的效果。換句話說,值此選舉之年,政治考量重於預算利益,保住選民最要緊。

 

釋出反華爾街訊息


不久前,歐巴馬提出建議,要對大銀行徵收一千一百七十億美元新稅;上周,他還發動口水戰,說大銀行發放紅利之舉「下流」。這種種跡象顯示,為求在十一月勝選,一種新的平民主義已在民主黨內發酵。在國會推動金融改革聲中,這項反華爾街的訊息很可能成為舉足輕重的變數。

 

歐巴馬所以建議徵收新銀行稅,為的是讓選民知道,他真的想削減預算赤字。他還可能成立一個兩黨委員會,考慮增稅與削支的問題。根據與國會的一項臨時性協議,他將發布行政命令,成立一個委員會,提出方案,供國會票決。

 

毫無疑問地,在柏南克(Ben Bernanke )與聯準會大力 協助下,白宮已經成功啟動了經濟復甦。根據彭博社在一月間的一項民調,經濟專家認為,美國出現復發性經濟衰退( doubledigit recession )的機率只有一 五%。

 

但歐巴馬團隊現在想慶功,時猶過早。經濟雖或已經走出谷底,但要完全掙脫不景氣陰霾,尚有漫漫長路要走。蘇莫斯說:「你若是在大峽谷(Grand Canyon ),就算已經攀高許多, 你仍在谷裡。」

 

但最令歐巴馬團隊恐懼的一點是,就像前兩次復甦一樣,這一波復甦也有一大特徵:雇主迫於全球化與自動化的結構性因素,而吝於雇用新人,失業率因此居高不下。如果情況果真如此,則美國政府創造就業的計畫可能難見成效。歐巴馬的經濟團隊目前賭的是,就業率會在開春以後逐步成長。美國政府的雇用計畫,儘管只是暫時性,對就業市場也不無小補。

 

在眾院去年通過一項就業法案之後,政府官員刻正與參院民主黨人合作,提出參院的就業版本,內容包括擴大進出口銀行( Export-Import Bank )能力,以 支援更多外銷業者。在上個會計
年度,美國進出口銀行為美國外銷業者提供創紀錄的二百一十億美元資金,今年這項紀錄無疑將再創新高。

 

美國政府也希望不經國會,自行採取行動。根據其中一項行動計畫,財政部將以部分既有的紓困金撥交社區銀行,供社區銀行貸款給小企業,不受國會法令限制。

 

開支仍然太小家子氣?


苦苦掙扎的屋主,也渴望獲得更多奧援。房屋業專家說,政府正在討論一項新構想,要鼓勵銀行降低房貸本金。放款的銀行一定痛恨這項計畫,因為一旦實施,他們虧很大。

 

幾位著名的自由派經濟專家,包括諾貝爾獎得主、普林斯頓( Princeton )大學的保羅.克魯曼( Paul Krugman )與哥倫比亞(Columbia )大學的喬瑟夫. 史提格立茲(Joseph Stiglitz )說,美國政府的作為太小家子氣。他們說,就業市場出現的是一個巨洞,政府必須提出另一巨額刺激方案才能填補。

 

另有一些專家提出警告說,政府的作為有其極限。馬里蘭( Maryland )大學的卡曼.蘭哈特(Carmen M. Reinhart )與哈佛( Harvard )的肯尼斯.羅高夫( Kenneth Rogoff )提出一份報告指出,根據歷史紀錄,每在政府舉債高達國內生產毛額九○%以後,經濟走勢會驟然放緩,而美國目前的舉債水準已在八五%左右。葛林史班說,「我們已經進入非常難測的領域。聯邦債與我們的舉債能力之間,有一道緩衝,而我們正在不斷啃蝕這道緩衝。這是前所未有的事。」

 

歐巴馬政府希望在二○一五年將政府預算赤字削減至經濟總產能的約三%,穩住政府舉債率。但要達到這個目標,歐巴馬必須採取重大行動,包括削減一些政治上頗得民心的計畫。

 

問題是,過去的一些承諾與行動使他自縛手腳,難以施展。例如,他曾保證年收入少於二十五萬美元以下的家庭不加稅,使國庫的潛在收入少了一大塊。此外,他增兵阿富汗的決定,也意味即使美軍撤離伊拉克以後,軍費開支仍難望削減。

 

普林斯頓教授、前柯林頓經濟顧問亞蘭.布蘭德( Alan S. Blinder )說,當柯林頓在九○年代削減赤字時,曾享有聯準會與券市之助,但歐巴馬沒這福分。由於當年金融管制嚴厲,聯準會得以放寬政策,導致長期利率大降二.五%,帶動成長與就業。但如今,短期利率既已降至幾近於零,這一著棋自然不再管用。

 

成立裁減赤字的委員會

 

曾任聯準會副主席的布蘭德認為,聯準會將在年中升息。果真如此,聯準會與民主黨國會議員之間一場利率的摩擦在所難免。因為國會議員希望繼續壓低利息,至少等他們在期中選舉連任以後再說。

 

歐巴馬已經暗示,他要進行稅改以壓低赤字。在爭取民主黨總統提名期間,他做了主要對手希拉蕊.柯林頓(Hillary Clinton )不願做的事:他建議解除所得稅課稅限制,以厚增社會安全系統
的長期資金。

 

直到今天,醫療改革仍然爭執不下,歐巴馬政府已經沒有餘暇針對社會安全系統有所作為。目前的焦點是成立裁減赤字的委員會,而這個委員會所能做的,充其量只是為期中選舉結束後採取的行動鋪路而已。在政治分析家眼中,養老金改革似乎是可行之道,因為它需要調整的幅度相對單純。但在期中選舉將至、兩黨競爭激烈的華府,選民既對他們自己的經濟前途憂心忡忡,任何改革都平添一分難度。

 

眾院預算委員會主席約翰.史普萊特( John M. Spratt Jr. ) 說:「你若想推動這類大計畫,最好乘經濟景氣好的時候做。因為選民看好經濟才願意冒險。若經濟景況不佳,大家擔心自己工作不保,要他們冒險很難。」

 

但歐巴馬之所以能贏得大選、入主白宮,靠的是他能激發一股熱情,讓大批新選民勇於投票。民主黨策略專家塔德.迪文( Tad Devine )說,歐巴馬如 要穩住江山,如今最大的勝算是繼續追求崇高的理想,即使這麼做意味政治冒險也在所不計。他說:「我認為,如果能提出一個有前瞻性的計畫,就能讓選民蜂擁而至。而所有這些議題,包括赤字、資格權益、氣候改變等等,都深具未來導向氛圍。」

 

歐巴馬的第二年任期已經展開,他必須再次面對美國百年不遇的重大挑戰。如果能在不增加政府開支的情況下,刺激就業市場,他或許能化解一些民怨,在十一月的選戰中減少民主黨的損失。若不能,他信誓旦旦的大改革可能就此逐漸化歸泡影。
(By Rich Miller and Mike Dorning )

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