最近台灣突然掀起一陣公投熱，對於本來就很熱中政治的台灣人來說，討論公投議題無異於火上加油，一發不可收拾。
近代民主主義發軔於英國，但是民主主義在美國得到更大的發展空間。在獨立前後，新英格蘭地區便有直接民權的概念，如著名的城市會議（ Town Meeting ）；公投這檔事，更是從美國開始興起的。
美國在一九○○年才舉行真正的全國性公投，當時美國政府與大企業間的利益掛勾相當嚴重，政客明目張膽地貪汙，人民忍無可忍，便出面要求改革。儘管美國政府奉行民主主義，但是當時由人民選出的政府，表現違背多數民意，收受賄賂、搞壞國家的行政結構。
當時冒出一個政治團體，叫作 National Progressive Party （國進黨），雖然這個團體不算是正式的政黨，但是卻迅速結合其他團體的力量，並號召其他多數黨，竟然也把老羅斯福（ Teddy Roosevelt ）拱上總統寶座。
在西方民主的概念中，所謂的公投可分三類，一是 recall，即罷免權， 當民意代表的所言所行脫離民意時，可以利用 recall 令其下台。 其次為 referendum， 是對既成的法令進行修改的權力，相當於中華民國憲法的複決權。 第三項為initiative，主動制定法律，以符合現實所需，其效力等於台灣憲法的創制權。
美國最高權力掌握在人民選出的國會手中。美國雖然在一百年前才開始有公投，但是全國性的公投情況卻十分罕見；各州政府有其自訂的公投條款，加州算是最常公投的州，其他州則很少動用。
反倒是非共和國的英國，動用公投的機率反而比美國高得多；近來最知名的例子是蘇格蘭與威爾斯能否比照邦聯體制，設有自己的立法機構。 因為 Parliament曾經同意這兩個地方可以成立自己的民意機構，但是沒有立法權。此外，最近英國又舉行公投，再一次拒絕加入歐元區，而先前已經就這個議題舉行過數次的公投了。
英國公投頻繁的原因，在於政治權力雖然集中在國會，但是國會也立法同意人民有公投的權利，在這樣的基礎上，逐漸發展出多樣化的公投議題。歐洲及英國的哲學家一直強調所謂「政治契約」的概念，特別是在君王時代，政府和人民存在一個有形或無形的社會合約（ social contract ）， 政府有照顧人民的義務，而人民則須納稅，並把部分權力上繳給政府，接受其管理。
在這樣的精神下，人民如果違反法令，政府有權拘捕人民，並給與適當的懲罰；反過來說，如果政府倒行逆施，嚴重背離民意，人民也可以群起推翻政府。延續這樣的思惟，儘管英國國會是由國王授權組成，但是與人民間仍存有社會合約的共識。
自歐洲國家倡議籌組歐洲聯盟開始，從一九七二年至今，大概已有二十九個公投案例，主要的議題不外尋求民意支持歐盟等等。經過三十年的時間才出現二十九次公投，如果台灣通過公投法，相信不要幾年就一定可以超過這個數字。
美國號稱是最民主的國家，但是早期也只有男性白種人才有投票權，而且還要有最低財產限制；後來各項限制逐一取消，如今只要年滿十八歲便可以投票。早年對投票權設限，是基於一個人如果沒有一定學歷或社會地位，就沒有資格參與決定公共事務，在這樣的限制下，當選民意代表的幾乎都是有錢人。
不過社會持續進步發展，終於走到全民投票的階段，但是老百姓卻未必有能力、有時間了解公共事務的細節。於是有一派理論強調，政治環境愈來愈複雜，在強調專業分工下，政治運作交給專業政客才是正確的做法。這剛好與公民投票的概念背道而馳。
瑞士是最常舉行公投的國家。瑞士的優勢在於為數僅七百萬的人口，識字率高達九九％，人民學歷普遍都很高，再加上瑞士自一二九一年立國至今，已有八百多年的歷史。但是我不清楚瑞士人民是否真的有時間、有能力判斷公共事務？會不會受到利益團體或政府的宣傳影響，而改變其意願？這點是滿值得研究的課題。
美國國會過去曾受到利益團體的「包養」，現在這類行為已受到嚴密的規範。不過在公投議題中，牽扯拿回扣、收紅包的機會不多；反倒是誰的廣告文宣做得好，誰出線的機會就大，這是我們要認清的事實。
瑞士最近又為了要不要加入全民健保而舉行公投。私人保險業者利用「全民健保對民眾沒有好處」、「醫療品質將愈來愈糟」等文宣攻勢，成功引導民眾反對加入健保。但是健保對民眾真的沒有好處嗎？在整個公投過程中，似乎並沒有得到充分的討論。
拉丁美洲哥倫比亞最近公投，決定是否縮小國會規模及政府權力。要國會議員自宮放棄權力難上加難，但若能成功透過公投，便可逼迫議員接納最新的民意。另外，憲法位階高於政府，美國規定修憲一定要透過公投。
公投看起來好像是一個趨勢，但是美國在一百年前，歐洲則是近三十年才開始進行這項直接民權的實驗。因此對於公投較陌生的國家，初期一定會反對公投，擔心「無知人民」的舉動，會給國家帶來災難。
這種菁英心態與早年只有白種男性才有投票權一樣。反對者認為，只有自己才有能力判斷公共事務的是非良窳，其他非這個領域的人，沒有資格參與論斷。固然政治也要專業分工，但是在現今資訊發達的時代，不再是有錢人才能掌握資訊，了解公投的內涵，任何人都能得到相同的資訊，也都有表達自己意願的權利。
既然如此，為什麼美國最近對台灣公投表示反對的態度？我想有幾個原因。一是在布希上任後明顯支持台灣，尤其在賣武器這部分，因此老美認為對台灣已經很夠意思了。但是台灣最近卻一直在抱怨美國大哥賣的潛艇、戰機等科技武器的價錢太高；尤其在拉法葉弊案後，台灣決策人士不敢輕言同意高昂的武器採購。這一延宕，雙方政府的考量不同，便產生誤解。
其次，美國除了對台灣示好，更要面對北京，如何讓雙方同時有被信任的感覺是一大學問。如果美國過度偏向台灣，萬一激怒了北京，對台灣未必是好事；所以當台灣提出公投時，美國便不得不表示一點意見。
至於台灣的公投要怎麼進行？我認為要視議題及情況，分階段實施。中華民國憲法賦與人民四大權利——選舉、罷免、複決、創制，現在只有選舉權已運用得相當熟練，其他三項權利還有很大的發揮空間，可以照階段一步一步來。
當人民投票選出的民代表現荒腔走板，可以將其罷免；這是屬於個人的層次，對整個政體結構不會產生太大的衝擊。其次，當法令年久失修，或是政令有誤，則可透過複決權來修正。而由人民創制新法律強迫國會接受，則是最後的手段。
公投的前提是政府施政有重大過失，但是仍應以罷免官員、民代為優先考量；因為不對的人才會產生有問題的政策。接下來才利用複決來修訂不合宜的法令；最後才是創制，建立新的規範。
這麼做的理由是，人民既然選出了國會議員，把國家的權力放在國會裡，卻又利用公投來削弱國會的權力，最終一定會演變為失控的亂象。因此法律的複決、創制一定要循序漸進，不能有大躍進的情況，才不會亂了政治架構與應有的程序。
當然，如果改革國會成為全民的共識，由於國會議員本身不可能自廢武功，所以也適合用公投方式進行徹底改革，像哥倫比亞就是如此。
