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稅制改革需要政策論述

稅制改革需要政策論述

林全

名人專欄

672期

2009-11-05 11:52

民主社會中,任何公共政策的推動都以取得社會共識為優先。當意見分歧時,政府得先進行政策鋪陳,透過政策論述來凝聚共識。

無論是開徵新稅或提高稅率等的加稅政策,政府推動起來總是困難重重。例如,它比調高健保費率困難。因為調高健保費率至少有明確的受益對象,也就是在健保制度下受到照顧的病人。但加稅政策的受益對象為那些人,社會大眾難以分辨。

由於看不到具體的受益對象,卻可以看到具體的負擔者(納稅人),所以加稅政策一旦發動,很可能出現未聞其利而先論其弊的局面。此時若沒有規畫因應方案,結果往往是成少敗多。影響所及,政府決策當局面對加稅政策時,也就習慣性的避之惟恐不及了。不久前廣受輿論關注的能源稅開徵,便是一例。從政策發動到停止,為時不到一星期。而且歷經這次風波後,政府未來開徵能源稅的心理障礙,恐怕更難消除。

然而社會為了追求進步,不可能沒有任何稅制改革。推動稅制改革,又不免涉及加稅及減稅等配套措施。如果因為加稅的困難度高,變成只減稅而不加稅,那麼稅制改革就很難成功。所以,當政府必須面對加稅政策時,即使困難度再高,其實都不宜迴避。關鍵只在如何克服其中困難而已。
 
在民主社會中,任何公共政策的推動,都是以取得社會共識為優先。當社會意見分歧時,政府勢必得先進行政策鋪陳,也就是透過政策論述來凝聚共識。凝聚共識的有效步驟通常是分階段「去異存同」。以這次能源稅開徵為例,反對意見包括:對中低收入家庭不利、引發通膨、打擊產業競爭力,以及缺乏配套措施等。這些質疑主要和能源稅率是否過高,或課徵方式是否合理有關,其中並沒有反對節約能源的主張。而節約能源則是開徵能源稅的原始目的。
 
既然如此,政府在分階段去異存同的程序上,第一階段就必須先凝聚社會對於節約能源迫切性的共識。第二階段再透過政策論述取得國人支持,認同能源稅是節約能源的合理手段。最終階段才是能源稅課稅內容與稅率高低的協商共識。上述第一階段的社會共識不難達成,但第二階段的政策論述才是重點。因為政策論述成功,無異表示開徵能源稅的社會利益已經得到大眾普遍認同,這時候順勢進行第三階段的課稅內容協商,才有訴求力量。
 
就能源稅而言,可以作為政策鋪陳的論述資料其實相當豐富,包括永續發展、京都議定書、汙染付費以及善盡社會責任等環境議題。可惜此次能源稅的推動,似乎未經完整的政策鋪陳,便直接提出課稅方案,包括實施日期、甚至稅率水準等,作為政策訴求重點。社會大眾因缺乏認同,產生被迫接受的心理反彈,質疑聲四起也就可以想見了。

(本專欄隔周刊出)

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