提霍勒：不能將問題給政治家決定

「政治問責制度，可以讓人民用選票移除與大眾利益不一致的官員。然而，責任政治下的官員會傾向屈從於選票，而忽略了少數人權益。」這是今年諾貝爾經濟學獎得主提霍勒〈Jean Tirole〉在二○○一年發表的論文《政治家與法官：論政府問責》中，提出的結論。儘管這項研究並未針對任何特定國家，與時下的台灣情境對照，卻異常契合。

這位甫獲得諾貝爾獎的經濟學家，學術興趣非常廣泛，曾在麻省理工學院旁聽提霍勒講課的前金管會主委、中研院研究員施俊吉就推崇，提霍勒的研究遍及產業經濟學、管制經濟學、電信與網路經濟學，以及財務金融理論，當代經濟學界無人能及。

儘管提霍勒獲獎後坦言，自己的研究因不同產業而有所差異，很難一語歸納，他對形塑公共政策投注的心力也不多，但他用一連串高難度數學公式導出的研究結論，卻經常能穿透象牙塔，對現實世界產生啟發，《政治家與法官：論政府問責》就是具體實例。

什麼樣的契機，讓提霍勒嘗試研究「政治」這個相對陌生的領域？答案其實還是與經濟學本身相關。根據古典經濟學原理，若市場裡的個體都以理性追求自身利益，「看不見的手」將能促成整體最大利益；但這項假設能否演繹到民主政治，斷定出自多數人意願的公共選擇，能夠反映整體社會最大利益嗎？一向認為完美市場並不存在的提霍勒，當然也持懷疑態度。

經過公式演算後，提霍勒認為，代理式民主不必然能反映公眾利益，進而主張不能將所有問題都交由選舉產生的「政治家」（民意代表、民選首長）決定，因為在責任政治下，這群人會因選票壓力，傾向遷就資訊不充分的多數選民意見，但這樣的決策不僅忽略少數人利益，甚至流於民粹。

提霍勒認為，專業門檻高、資訊取得困難、短期內無法得知成果的決策，應交給「法官」（不因選舉決定去留的技術官僚）決定；但為避免有權無責，法官決策自主性應明確規範；短期內就能得知後果或影響廣泛的決策，仍應交由民選政治人物決定。

「提霍勒的研究通常先為行為者找出誘因，在這篇論文裡，影響『政治家』決策的誘因就是連任、『法官』的誘因則是名聲。」曾經是提霍勒指導學生的台北大學經濟系副教授邱敬淵解釋，這篇論文的研究對象，雖非提霍勒廣為人知的產業研究，但並未背離他一貫的理論基礎。

應交由「法官」而非「政治家」決定：年金改革

將焦點轉向台灣，在你我身邊有太多應該交由「法官」而非「政治家」決定的問題，其中最重要的一項，當屬攸關世代正義與國家財政、但一年多來始終毫無進展的年金改革方案。

改革年金制度是一項著眼於未來的長期工程，「討好現在的選民，必將傷害下一代」，且保險與退休金的費率計算與財務資訊，絕大多數民眾無力理解；面對如此艱深的議題，勞動部與考試院的權力僅只於提出方案，後續仍須立法院審議通過才能完成修法，但立委不一定能做出最有利於大眾的方案，且朝野政黨很可能因為各自代表不同利益，陷入難解僵局。

事實上，在○八年勞保年金化的立法過程中，就發生了「立法委員大放送」的情況，行政院最初提出的所得替代率是一．一％，但立法院最後敲定的替代率卻高達一．五五％，影響所及，即是勞保年金即將在二○二七年提早破產的現況。

同樣論點，也能用在台灣人自豪的全民健保上。一○年，為解決健保破產危機，衛生署〈現衛福部〉提出「二代健保」，同時從支出與收入面改革，試圖改善健保財務。但修法草案送進立法院後，立委為了替選民看緊荷包，在費率與保費計算上斤斤計較，最後通過的法案與原版「二代健保」有極大差異。

提霍勒最為人稱道的寡占事業研究，也可以結合「政治家」論點給予台灣啟發。他在九○年代初期多次指出，政府針對不同產業應採取不同管制方式，對於鐵路、電力、電信等寡占公營事業，政府強制訂出價格上限，雖可使消費者享受便宜服務，但國家可能必須提供巨額稅金補貼，整體而言對社會並不有利。

台電營運績效長期為國人詬病，但不能否認，台灣電價長期被低估，確實是台電嚴重虧損的原因之一。儘管行政院手握電價漲跌權力，但立法院同樣能施加壓力，要求電價凍漲，一旦台電財務黑洞大到必須由政府出手援助，成本還是得由全民共同承擔，反而不符使用者付費原則，不如讓電價適度反映成本。

但提霍勒絕對不是主張資訊不充分的政府與民意代表不該介入監管與決策，相反的，他早在論文中就提出，應受監管的業者往往透過資訊不對稱，向政府謊報成本、隱藏獲利；業者之間甚至可能出現「串謀」現象，才需要針對不同產業的相應規範機制。

「大到不能倒」 顯示實質監管不周全

淡江大學產業經濟系副教授蔡明芳分析，提霍勒的研究否定了「市場機制等於自由放任」的說法，強調政府必須管制經濟，讓市場行為者都有共同的參與基準，才是真正的「自由市場」。以台電來說，政府應思考如何將人事成本合理化，或考慮切割發電與輸配電，讓台電運作更有效率。

提霍勒一再強調的「資訊不對稱」，在金融市場中最為淺顯易懂。他在一二年的論文《集體道德危機，到期錯配與系統性紓困》中指出，銀行資金來自資訊不充分的投資者，他們無法評估銀行體質，容易在危機時承受嚴重後果，或在問題不大時盲目擠兌導致金融危機。而金融業者預期政府為維護大眾利益，一定會在危機時出手紓困，自然會大肆投資高風險標的。

類似「大到不能倒」的狀況也在台灣發生。今年八月，金管會宣布接管財務惡化的國寶、幸福兩家壽險公司，預計賠付金額高達六百億元，同樣也是由全民買單。蔡明芳直言，若依據提霍勒理論，當壽險公司發行的每一張保單都是經過政府審核，最後卻還是得由政府接管紓困，可見實質監管並不周全。

提霍勒接受《紐約時報》專訪時曾說，他不會以改寫政策多寡衡量自己的學術成就，但當建議被政府採納時仍感榮幸。從上述觀點看來，若能善用這位經濟學大師的觀點，對台灣現狀仍可望有相當助益。

提霍勒（Jean Tirole）
出生：1953年
現職：法國土魯斯大學產業經濟學院科研所所長
學歷：法國巴黎第九大學數學博士、美國麻省理工學院經濟學博士