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檢討制度 匯率不該由央行獨斷

檢討制度 匯率不該由央行獨斷
李述德(右)帶領的財政部不管匯率,而交由彭淮南(左)統領的中央銀行全權處理,世界各國很少有相同的例子可循。

楊紹華

金融

UDN.COM

719期

2010-09-30 09:48

權力太大、監督太少,學者認為這是中央銀行過度釋出新台幣的主要原因,綜觀世界各國的匯率政策,幾乎都是財政部長做決策,唯獨台灣是央行總裁說了算,少了決策的監督與透明性,央行的角色與功能有必要重新審視。

繞著匯率問題,美、中、日這世界三大經濟強權,最近吵得不可開交。

九月中,美國財政部長蓋特納狂轟猛批人民幣升值太慢。二十四日,中國國務院總理溫家寶在與美國總統歐巴馬「聊聊匯率問題」後,急稱人民幣沒有低估。至於日本,財政部長忙著為國際對他干預匯率的動作提出辯解。

事實上,弱勢美元已讓許多國家的領導人及匯率主事者,近來都為了自家貨幣升值而心神不寧。如果用「財政部長、匯率」等關鍵字「Google」一下,除了看到上述三國的總統、總理、財政部長們相互吵嘴之外,也會看到加拿大財政部長宣稱並不擔心加元兌美元繼續升值、泰國財政部長認為泰銖升值並非壞事、巴西財政部長暗示將干預匯率等等新聞。

 

只有台灣財政部長不管匯率?


在一連串的搜尋結果中,終於在中華民國財政部網站看到一條與匯率相關的內容,這是在「民眾常用問答區」的一則提問,二○○九年六月九日,有民眾留言:「我想詢問貨幣發行、匯率、利率等相關問題。」而財政部的回答很簡短,「有關貨幣發行、匯率、利率事宜,係屬中央銀行權責,請直接至中央銀行網站或以電話查詢。」

放眼世界各國,匯率問題幾乎都像是總統、總理、財政部長的要命大事;但在台灣,從政府網站的這則問答內容來看,財政部的態度顯得格外突兀而不可思議。

然而,思考台灣當前資金浮濫而逐漸形成資產價格泡沫危機的成因,那麼,這則讓人感到突兀的「民眾常用問答」,或許正是形成危機的關鍵。

一般認為,市場游資浮濫是造成資產價格泡沫化的重要原因,而中央銀行在干預匯率的過程當中印鈔過量,則像是整個「泡沫製程」的電源開關。決定是否按下這個開關的,在國外,是中央銀行的直接上司如總統、總理,或是國會、財政部,要不就是在各方會商之後才能做出的重大決定,而在目前的台灣,幾乎僅是央行獨斷。

外界觀感中,在央行總裁彭淮南主導下,「阻升」是匯率政策的基調;因此,「以台幣買進外匯」成為央行干預匯率的主要操作手法,如此一來,一方面造成外匯存底異常增加,持續提高央行阻升台幣的壓力;另一方面,央行存放在銀行裡的活期性存款猛增。這筆活期性存款,在學術上有個狠勁十足的生猛名稱——「強力貨幣」。

之所以「強力」,在於它某種程度像是「保證金」,多一元,銀行就能多借出數倍的貨幣在市場流通。而央行為了壓抑強力貨幣的增加速度,則會透過發行「可轉讓定存單(NCD)」來收回銀行資金。

這麼看來,若要控制這條「泡沫製程」,該從最前端的「超級印鈔機」著手。簡單地說,因為「沒有其他人要管」,於是央行得以主導匯率政策,一手決定干預匯率的頻率、規模。

「若參考國外情況,多數民主國家是『央行管利率、財政部管匯率』,以此達到制衡。」一位財經學者指出台灣怪象的根本原因,在於體制,體制上賦予央行太大的權力。「在不少國家,干預匯率這等大事,往往就連管理國家貨幣的財政部都無法單獨決定,何況只是央行。」

鮮明的案例,是九月中旬日本出手干預匯率後政府的發言。

九月十五日上午十點,日本財務大臣(相當於我國財政部長)野田佳彥公開證實,日本政府出手干預匯率,並強調「無法再坐視日圓匯率的過度變動」,接著,才由日本央行總裁白川方明發表談話,表示「期待政府介入將為匯市創造更安定的環境。」言下之意,日本央行並非日本政府干預匯率的決定者、主導者。

若央行啟動印鈔機的頻率與規模暫時「沒人能插手」,那麼,在制度上就應該要讓兩個克制泡沫產能的「零組件」發揮更大效果。一個是「外匯存底」,另一個則是「可轉讓定存單」。

央行買匯會造成外匯存底異常增加,因此,外匯存底一方面像是央行印鈔的「安全指示表」;另一方面,外匯存底愈高,台幣升值愈會讓央行外匯操作出現虧損,在央行仍有盈餘上繳國庫的使命下,央行也就愈要阻升匯率。換言之,龐大的外匯存底,恐怕已經變成央行大量印鈔的動機之一。

而目前的情況,央行既能決定干預匯率的程度,又能一手掌控外匯存底的管理,自然就有可能忽視「安全指示表」的「破表」風險,也讓自己逐漸置身於愈來愈重的阻升壓力。

 

外匯存底之運用資訊不夠透明化

 

以數據來看,台灣外匯存底占GDP(國內生產毛額)比重,已從○六年的七○%暴增至目前的八五%左右。而同樣仰賴出口賺外匯的韓國,○六年外匯存底占GDP為二五%,至今,也只些微擴張至二七%。

 

對此,金融研究院院長許振明也曾提出質疑,認為央行既被允許干預外匯市場,又有統籌調度外匯存底的權力,這當中,是否缺乏有效的監督機制?

 

許振明建議,央行應該成立「外匯資產投資運用小組」,除了強化外匯存底運用,降低台灣人民外匯資產的風險,也該讓外匯存底的使用透明化,強化監督機制。

 

至於NCD,可說是央行近年以來最倚重的「控制泡沫零組件」。截至今年九月二十四日,央行可轉讓定存單餘額已高達六.五兆元,與○五年底的三.五兆元水準相比,不到五年時間,膨脹三兆元。

 

只不過,即使大量發行NCD,仍然擋不住游資洪水,似乎,這個「零組件」出了問題。

 

「不妨反過來想,與其說是NCD功能失靈,不如說是央行太倚賴這項工具。」一位學者指出,由於央行發行NCD的額度沒有上限,某種程度上,或許是讓央行為所欲為大印鈔票、終至失控的原因之一。

 

他強調,發行NCD會增加央行的負債,而既然中央銀行掌管國家資產,NCD也就可看成是一種國債。

 

權力大、監督少、法定責任太輕

 

「所以,在日本,央行發行NCD的額度是要經過國會預算審查的。」這位學者表示,這樣的限制,雖然會讓央行收回資金的工具缺乏一些彈性空間,但也會讓央行在釋出貨幣之前三思而後行,「煞車的性能差一點,駕駛人開車的速度,可能就會放慢許多。」學者提出妙喻。

 

說到底,央行成為泡沫製程關鍵的原因,在於體制賦予的「權力太大、監督太少、法定責任太輕」,一手掌控雙率決策、貨幣供給、外匯存底的運用、公開市場操作種種工具,但相關資訊的透明度偏低,也讓民眾無從監督、無從判斷央行施政的效果。

 

「《中央銀行法》僅規定央行的政策目標,但卻沒有具體說明這些目標的真確定義,完全交由中央銀行去解釋,這是我國央行被賦予極大權力的來源。」許振明早在八年前就提出這樣的質疑,而就目前來看,情況並未有所改變。

 

至於匯率政策的主管歸屬,學者指出,依據《管理外匯條例》第三條,「管理」外匯之行政主管機關為財政部,「掌理」外匯業務機關為中央銀行。不過,法條中的細項對於財政部管理範圍定義較為模糊,對央行的掌理範圍定義較為明確,這或許是造成台灣與世界多數民主國家情況迥異的原因。他建議,應該透過修法,讓財政部與央行的權責劃分更清楚。

 

無論如何,讓世界各國財經高官傷透腦筋、攸關民眾長遠生活的匯率問題,都不該只是央行單一機關、一位總裁就能決定。匯率、利率怎麼清楚分工?干預匯率的時機與作法誰說了算?如何讓全民清楚外匯存底的操作與風險?這些體制問題,值得政府重新思考。

 

 

匯率

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