德國推法定資本年金應對退休潮

當第二次世界大戰後的嬰兒潮世代陸續離開職場，德國年金制度正面臨結構性考驗。退休人口持續增加，繳納保費的工作人口卻成長有限，現職勞工、企業與政府預算都將承受更重負擔。2026年6月，德國老年保障委員會提出33項改革建議，涵蓋退休年齡、提前退休、納保範圍、職業年金、私人年金及資本市場投資。梅爾茨政府隨後表態推動相關建議進入立法程序。不過，截至2026年7月底，這些內容仍屬改革方案，尚未正式生效。

依委員會引用的德國年金保險機構推估，法定年金保費率目前為18.6%，若制度維持不變，可能於2031年升至20.2%、2040年達21.1%，2050年進一步增至21.4%；退休所得保障水準則可能由2031年的48%，降至2040年的46.4%及2050年的46.1%。換言之，若不改革，年輕世代可能繳得更多，退休時卻未必能獲得相同程度的保障。

德國此次改革的核心，是跳脫「提高保費、增加稅收、降低給付」的傳統選擇，引入資本市場的長期報酬。然而，若把改革簡化為「德國人未來都要工作到70歲」或「政府要把退休金拿去炒股」，都會誤解制度方向。德國並不是要廢除現收現付制，而是希望在原有公共年金之上，增設強制性的資本累積機制，逐步形成由現收現付年金、法定資本年金、職業年金及私人儲蓄共同構成的混合制度。

理解這項改革，必須先區分3條時間軸。第一條是已經到來的嬰兒潮退休高峰，壓力主要集中於2020年代後半至2030年代；第二條是資本年金的累積期，即使制度很快開始提繳，也通常需要10至15年，才可能明顯改善退休所得；第三條才是媒體關注的「70歲退休」。

德國現行法定退休年齡預計於2031年提高至67歲。委員會建議，此後若平均壽命持續延長，新增壽命依2比1比例分配至工作期與退休期，也就是預期壽命每增加1年，其中8個月延長工作，4個月延長退休生活。依目前人口推估，法定退休年齡約在2041年前後由67歲提高至67.5歲，而非短期內直接跳升至70歲。

因此，「70歲退休」是壽命連動公式長期運作下的遠期推算，不是當前確定的法定門檻，更不是今天即將退休的嬰兒潮世代所面對的條件。德國真正的難題，是嬰兒潮已開始退休，新建立的資本帳戶卻尚未累積足夠資產。這段時間差，正是改革成本最高、政治阻力也最大的部分。

德國法定年金長期以現收現付制為核心，也就是今天勞雇雙方繳交的保費，主要用來支付今天退休者的年金。這種制度具有終身保障、社會互助及所得重分配功能，卻高度依賴國內人口、工資與就業結構。當工作人口相對減少，制度便只能在提高保費、增加政府補貼、延後退休及調整給付之間尋求平衡。

2026年改革最具結構性的建議，是在法定年金體系內增設「法定資本年金」。委員會主張為每位繳費者設立個人資本帳戶，額外提繳薪資的2%，由勞雇各負擔一半，並分年逐步到位，以降低對勞動成本與可支配所得的衝擊。

這項方案不同於2024年提出的「世代資本」。世代資本由聯邦政府籌資並移轉國有資產，建立集體基金，以投資收益挹注法定年金；法定資本年金則由勞資提繳，累積於個人帳戶。兩者雖都運用資本市場，但資金來源、資產歸屬與風險承擔方式並不相同。

依委員會設計，資金將透過既有社會保險機制收取，交由公共預設基金或合格基金進行全球分散投資。個人帳戶並非可自由交易、提領或繼承的證券帳戶，而是法定社會保險的一部分；退休後，帳戶給付將與現收現付年金整合，轉為終身退休收入。

因此，德國並非以股市取代公共年金，而是把資本市場報酬納入原有制度，降低退休保障對國內人口、工資與就業結構的單一依賴，並透過全球投資分散部分人口風險。

法定資本年金同時具有擴大資產參與的作用。德國家庭長期偏好存款、保險及低風險商品，中低所得家庭參與資本市場的程度尤其有限。透過低費用、長期持有與全球分散的公共基金，缺乏投資知識或資力的民眾，也能分享長期資本報酬。其目的不是鼓勵全民自行選股，而是以集體投資降低資本市場的參與門檻。

這項改革也與歐盟推動的「儲蓄與投資聯盟」相呼應。歐洲家庭雖累積大量儲蓄，資金卻多停留在銀行存款與低風險商品，企業則缺乏支持創新、能源轉型及產業升級的長期資本。德國法定資本年金若形成大型資金池，不僅可改善退休資產配置，也可能成為深化歐洲資本市場的重要力量。

不過，退休基金的首要責任，仍應是為參加者取得合理的風險調整後報酬，而不是替政府執行產業政策。若政府要求基金優先支持本國企業、綠色轉型、國防產業或歐洲戰略計畫，就可能犧牲全球分散效果，使退休金成為政策融資工具。退休基金可以促進資本市場發展，卻不能以「愛國投資」取代專業資產配置。

更重要的是，資本市場不是免費午餐。資本年金不會消除改革成本，只是改變成本發生的時間與承擔方式。制度建立初期，受雇者仍須繳交現收現付保費，支付目前退休者的年金，同時還要為自己的資本帳戶額外提繳；雇主也必須承擔新增成本。德國將因此經歷一段「同時養上一代，也替自己累積退休資產」的雙重負擔期。

對接近退休的世代而言，由於累積時間太短，很難從資本年金取得充分收益。委員會因而建議，在資本帳戶尚未成熟前，以稅收建立過渡調整機制，避免新退休者的保障水準突然下降。這說明資本市場能改善的是中長期融資結構，不能立即解決嬰兒潮退休造成的財政缺口。改革初期，政府甚至可能同時承擔原有年金補貼、過渡世代保障與新制度建置成本。

市場風險也不會因基金具有公共性而消失。股票可能下跌，利率、匯率與全球景氣都可能改變，長期報酬也可能低於原先假設。真正可以控制的，是投資期限、分散程度、管理費用與治理品質。因此，委員會主張公共基金的投資決策必須獨立於政治干預，由專業投資委員會管理，並以低費用與透明績效作為制度原則。基金治理不是技術細節，而是制度能否取得社會信任的核心。

除了資本累積，德國也準備重新設計退休誘因，包括取消繳費滿45年即可免扣減提前退休的安排，以及提高部分減額退休的最低年齡。但提高法定退休年齡，不代表實際就業年限會自然延長。辦公室工作者與營建、照護及製造現場勞工的工作負荷、健康狀況與平均壽命不同，不能假設所有人都具有相同的延長工作能力。

若企業不願雇用中高齡者，延後退休只會把年金問題轉化為高齡失業、失能與貧窮問題。因此，退休年齡改革必須搭配高齡就業、職務調整、職業復健、失能保障與彈性退場。真正需要回答的，不只是勞工幾歲可以退休，而是到了那個年齡，是否仍有能力、有機會，也有合適的工作可以繼續做。

德國經驗對台灣最直接的啟示，不是把更多退休金投入股票市場，而是重新檢視勞保、勞退與政府財政責任之間的關係。台灣已有勞保與勞退並行的混合架構，但德國法定資本年金設置於法定年金體系內，退休後轉為終身給付，與台灣勞退個人專戶的性質不同。台灣真正需要處理的，是將當期勞保收支、屬於個人的勞退資產，以及政府承擔的制度缺口與過渡成本分開計算；提高投資報酬或增加政府撥補只能延後壓力，不能取代保費、給付與請領制度的調整。退休基金治理也應以參加者的長期利益為最高原則，避免同時承擔支撐股市、扶植產業與配合政策投資等相互衝突的任務；若未來討論延後退休，也必須同步處理高齡就業與彈性退場。

德國改革真正揭示的，是年金制度必須同時回答3個問題：今天退休者由誰支付、未來退休者如何累積資產，以及轉型成本由哪一代承擔。資本市場可以分散人口風險，卻不能讓既有年金負擔自動消失；真正決定制度能否持續的，仍是透明的財務規則、獨立的基金治理，以及社會是否願意誠實面對跨世代成本的重新分配。

（作者為中興大學應用經濟學系暨財務金融學系特聘教授）

想了解更多精彩報導，請看《台灣銀行家》