中國鉅額經濟振興計畫，導致地方財政搖搖欲墬

克洛德‧梅耶

2016-05-31 14:03

+A -A

加入收藏

不健全的行政分權，是導致中國某些經濟和社會失衡的核心問題。

中國的中央政府也從經濟成長的碩果中受益。過去十年間，中央政府稅收的成長比國民所得快了兩倍。因此，其儲蓄毛額自二○○○年以來不斷創下新高，目前已達到國內生產毛額的一○％。

中國的稅收有一半分配給中央政府，另一半則分配到各地方政府（省、市、區），乍看之下，非常公平。然而，中央和地方政府之間的角色分工，自二○○四年的稅制改革就建立在一個矛盾之上，亦即由中央政府集中管理徵收賦稅，而由地方政府執行預算支出。

地方政府承擔八五％的總預算支出，包括社會福利、教育、基礎建設等，卻只拿到五○％的總稅收。中央政府的大量統籌分配款仍不足以彌補差額。二○○四年所頒布的法令，禁止地方政府向銀行借貸，因此它們必須出售土地，或訴諸於高風險的金融工程，以便滿足中央財政強加在它們身上的施政義務。

從這樣的角色分工來看，中央政府擁有稅收的控制權，並且可以決定開支，但真正要去執行預算的各省地方政府，卻並不總是有足夠的預算。這種不健全的行政分權，是導致中國某些經濟和社會失衡的核心問題。舉例而言，社會福利方面的情況就是如此。實際上，中央政府幾乎已經退出社福領域的行政，因此地方政府必須確保相關業務。如此一來，在一九九○至二○一一年期間，由於中央政府的分配款不足，使得公共衛生支出占國內生產毛額的比率只剩下原本的五分之一。

總體而言，中國中央政府在公共財政管理上非常嚴謹，自從全球金融危機開始後，也成功設法使預算赤字低於國內生產毛額的二％。雖然二○一二年，有關社會福利的預算確定更有利於家庭，但自二○○○年以來，軍事開支幾乎每年都以兩位數持續成長。根據官方數據顯示，國防預算約一千三百億美元，占不到國內生產毛額的二％。但斯德哥爾摩國際和平研究所估計，中國的國防預算其實有一千六百六十億美元，而美國五角大廈估計出的金額又更高。此外，還必須把公共安全和情報機構的預算也列入分析考量。

公共安全和情報機構的預算，有史以來第一次超過了軍事預算，由此可見，中國領導人是多麼地在意社會穩定，以及黨對國家的控制。中國中央政府的財政預算狀況算是健全的，而根據不同的統計方法，其債務也處於令其他國家稱羨的水準，介於國內生產毛額的二六∼三五％之間。但是這數字並不包括未來可預期的退休金，更沒有納入地方政府的債務「黑洞」。

為了因應全球金融危機，二○○八年十一月，中國推出金額約四千五百億歐元的巨額經濟振興計畫，使得地方政府的債務暴增。該計畫以公共投資為優先（開發基礎建設和環保工程）。這是由中央政府規劃與決定的計畫，交由地方政府執行，但中央政府卻又沒有提供必要的資源。由於法律禁止地方政府以自己的名義向銀行借錢，於是創立了地方政府融資平台（LGFV56），由持有土地抵押品的地方政府與銀行簽約貸款，這種設計在房市突然轉趨低迷時，就會異常脆弱。

二○一一年四月，雲南省公路開發投資有限公司通知其債權人，無法如期償還貸款。其他地方政府融資平台也發生類似狀況，在許多案例中，他們不得不進行債務重整，以便分攤成更多期還款；儘管進行了調整，但是那些呆帳─其中有些可能已無可挽回者，高達一千五百億美元，占貸款總額的一五％，根據民間機構估計甚至可能更多。二○一○年底，中國審計署官方的正式報告評估，地方政府債務占國內生產毛額的二七％；而中國社會科學院金融重點實驗室主任劉煜輝，則是估計占國內生產毛額的三八％（約三兆一千億美元）。信永中和會計師事務所董事長張軻，在二○一三年四月更提出警告說，地方政府的債務問題已經失控，並可能導致嚴重危機，只是不知道何時會爆發。

因此，可以說中央政府之所以在財政上非常成功，其實只不過是因為將債務轉嫁給地方政府所致。根據最高值估計，中國中央和地方行政部門的公共債務總額，可能將近國內生產毛額的七○％甚至是八○％。這樣的債務總額，使得信用評級權威機構惠譽國際在二○一三年四月，將中國的主權評級從AA-降至A+。為了讓中央和地方兩級之間取得更好的平衡，改革肯定是必要的，因此二○一三年十一月所舉行的三中會議中，也決定要進行財政和賦稅制度的改革。

儘管如此，根據大多數專家的看法，中國的公共債務似乎還會在可控制的範圍內。然而，要更完整了解中國的財務狀況，應該也納入家庭的債務一併分析，更重要的是要計算企業的債務。事實上，由於全球金融危機、工資飆漲和人民幣升值，已經讓某些中國企業變得脆弱，因此可以預期呆帳會持續上升。

政府部門的儲蓄毛額平均占每年國內生產毛額的一○％，如果把家庭和企業的儲蓄也加進來，那麼全中國的儲蓄總額將達國內生產毛額的五一％，是前所未有的儲蓄率。這筆巨額的儲蓄被運用在房地產投資、基礎建設、工業設備等。但是這些巨額的投資也只能吸收國內生產毛額的四七∼四八％，使得過剩的儲蓄並未在中國充分使用，只好輸出。於是，儲蓄盈餘輸出到國外轉化為貿易順差，也正是這些貿易順差支持著中國在海外的各種建設與金融投資，亦即中國的國際金融擴張。

圖 : Suvcon