解密中共獨裁領導黑盒，治國僅靠批公文？閱文權限決定權力邊界，高官決策彼此「背靠背」

在一個高度集權的共產黨政權裡，決策、議事這兩個詞組合在一起，極少會出現在中共官媒上。因為共產黨的高度集權就是決策權高度集中到一個獨裁者，或由政治局常委的這群人決策；而參與高層決策的最高層官員，平時都是「背靠背」處理決策事宜的。這裡講的決策，是指必須呈遞最高層來決定的事宜，通常屬於跨部會的政策決定，或是軍事、外交、情報等只能由最高層級的高官裁斷的事務。

如果最高層的領導模式是個人獨裁，重要事務只能由最高領導人一人決策；如果是政治局常委分工負責，彼此不太干擾，那這種所謂的高層集體領導模式，某個部分的決策會由分管這部分政策的政治局常委來裁定。

看什麼文件，決定你擁有什麼權力

事實上，一個高官能看到哪個領域的重要文件，就標誌著他可以參與哪個領域的決策，表達自己的意見。那誰可以看哪個領域的文件，其實並沒有明確固定的清晰規則來確定，而是由最高領導人裁斷，然後交中辦秘書局辦理。

按照中共決策層級從上而下來區分，誰能夠決策哪個領域的事？首先，中共領導人當中身兼軍委主席的那個人，他可以看到黨政軍系統的所有文件；換言之，他是唯一掌握所有權力的人。

其次，中共在胡趙時期的另一個高層「大佬」陳雲，素來參與高層經濟決策，其政治影響力遍及經濟部門和黨務部門，立場保守，已成一派。到了上個世紀八○年代，他和鄧小平一樣，年邁而精力不支，不願意看很多瑣碎事務的文件，但陳雲關注的經濟動態和重大經濟決策之類的文件，都會送給他；而軍隊、外交系統的決策性文件，就不見得讓他看了。所以，陳雲並不參與軍事、外交等領域的決策。

再次，擔任軍委副主席的人，有文武之分。有軍委副主席身分的文官，哪怕位高權重，到了中共總書記的地步，他也只能看一些軍方普通事務的文件，而且不能參與軍方事務的決策。趙紫陽之所以三避當時的軍委會副主席劉華清，應該是他明白自己的真實地位不可接觸軍方。

如果軍委副主席是專職最高級別的軍人，比如後來的張又俠，他也能看到一些關於外交、情報和經濟的普通文件，但涉及外交決策的文件，就不會送給他了。所以，他的眼界會比較窄。

不管是個人獨裁模式，還是集體領導模式，中共的決策過程都完全不透明。所以，我們極少會看到中共的官媒介紹「中南海」內某項決策的詳細過程。

「文件治國」：常委不上班，在家批公文

中共高層每天面對大小無數要決策的事，單就涉及台灣的部分，大到台海軍演前要考慮跟美軍的應對，小到台灣選舉可能出現的政治結果，中南海都需要研判和應對。中共當然還有一大堆國內國際的重大事件，每天也需要決策。那中共到底是如何決策的？

中共有一個概念叫做「文件治國」，就是國家所有的大小事要決策，由相關機構把公文呈報上來，政治局常委閱看以後，簽上「同意某某的意見」。中共的政治局會不定期開會，但日常的決策過程不用開會就解決了，辦法是傳閱相關文件。所以中共的政治局常委們平常就在自己家裡看文件，不會每天跑到中南海去開會，更不會集體辦公，坐在一起看文件。

誰講話大聲？獨裁與集體領導的差異

那在文件傳閱的過程中，個人獨裁模式跟集體領導模式的決策，哪裡不同？不同之處在於，誰講話大聲，誰的話就算數。個人獨裁模式是，最高領導人之下，政治家高層其他人全都順從，會揣摩最高領導人的意向，不敢表達自己的不同意見；而集體領導模式之下，政治局常委裡那個最高領導人的地位是名義上的，他既沒有足夠的威權，也沒有足夠的話語能力，其他政治局常委比較會講一點自己的想法。

個人獨裁模式之下，最高領導人還有一個講話大聲、表態算數的工具，那就是，他可以決定，哪類事務的決策文件發到哪個政治局常委那裡；如果最高領導人不讓某人參與某個方面的決策，只要通知中辦秘書局，這部分的文件以後不送某人，那這個人就知道，他已經被排除出相關事務的決策圈了。

所以，中共的決策過程基本上是「背靠背」的，而不是「面對面」。所謂的「背靠背」是指，決策層成員各自在家批閱文件；「面對面」是指，他們坐在一起七嘴八舌、當面商議，最後舉手表決。

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