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台灣的憲政運作仍有良性發展空間 P.20

台灣的憲政運作仍有良性發展空間 P.20

和其他金融市場相比,政治因素對股市的影響更為重要,尤其是在台灣股市這類較為年輕、淺碟的市場。主要原因有二,其一為台灣有個又大又不友善的厝邊,三不五時就要對台文攻武嚇一番;其二是台灣政府的變動頻仍,雖然在極短時間內歷經了史上最具戲劇化的政權移轉,政局高潮迭起,但影響所及,股市也是與政治共舞,不易平靜。

形成政局不穩定的主要因素也有兩項,一個是政策面的問題,另一個是憲政體制的問題。就憲法的角度來看,多數觀察家仍舊搞不清楚台灣的總統究竟有多大的權力?而答案是:比一般人想像的還要少。

理論上,行政院長及內閣成員才是政府運作的主體,只不過行政院長由總統指派。但是內閣制定政策時,要先經過執政黨立院黨團的協商,並且反應選區的民意,這就是為什麼陳水扁總統要兼任民進黨主席。這種權力結構在以往國民黨當家的時代已經行之有年,其他採行內閣制的國家也是這麼運作的。

在民進黨的原始規畫中,希望將黨政分開,黨主席與總統由不同的人出任;然而理想陳義過高,實際上卻不可行,於是便從黨政分離的嘗試中走回頭路,也再次印證台灣憲政體制的不穩定。由於缺乏明確的憲政基礎,立法與決策本身變得混沌不明、沒有效率,也缺乏公權力。這樣的實例在政權輪替兩年多以來幾乎俯拾皆是。

台灣的政治發展仍處於基礎調整的階段,這麼說一定有很多自稱民主人士不以為然;但是我們看看,英國的政治制度花了好幾百年的時間調整、試驗、成長及定型,就知道台灣的民主有多年輕。英國從早年的國王天賦神權開始,到後來稍稍開放為君主立憲一路走下來,即便到現在,英國還是採行約定俗成的慣例來解釋憲政衝突,並沒有明文的憲法。

一二一五年,英國訂定 Magna Carta ( The Great Charter, 大憲章),可說是唯一的不成文憲法;儘過大憲章的內容與現代社會嚴重脫節,已沒有太大的意義,不過仍舊有一些原則性的規範。所以,廣義來說,英國的民主制度可以追溯自大憲章時代,算一算也有將近八百年的時光了。

美國因為有英國母國的歷史文化背景,所以民主制度比較能夠落實推行;不過兩百多年前的英國人在國內說的是一套,在北美殖民地做的又是另外一套,所以美國才會搞獨立戰爭,自己再另外搞一部真正的憲法。

台灣所處的情況相當獨特,從某方面來看有點像美國,自一個比較大的國家衍生分離出來;問題是,中國從「中華民國」轉換到「中華人民共和國」的過程,本身也發生非常激烈的變化。再往前推,自滿清到民國再到解放後的中共政權,中國的政局一直都不穩定,憲法定義含糊,國家領袖的定位不明;民國初年甚至還有袁世凱復辟,直把民主制度的「總統」視為封建時期的「皇帝」。即便今天中國已脫離君權時代將近百年,但還是有不少人,特別要不得的是位居高位的政治人士,還是放不下「領袖等於皇帝」的封建思惟。

中國大陸如此,標榜自由民主的台灣,民主紀錄也不甚完美;國民黨政府自大陸遷台後,憲法在前四十年也是「凍」彈不得。原本台灣可以利用那段時間進行實施憲政的修正及調整,可是卻在「皇帝」心態下停滯不前;直到最近十多年才算是真正照著憲法走。天底下沒有一部完美的憲法,必須邊做邊修邊調整,台灣浪費了四十年的光陰,現在所謂的「憲政亂象」,其實是在填補過去失去的那段學習時光。

兩年前台灣第一次政權輪替,這才有了真正初步的民主制度;有人問,難道政府不輪替就不算民主嗎?我的觀念是,如果同一個政府一直做下去,那要民主制度幹嘛?不管政客怎麼說,政權如果不改就不會進步。當然也有不輪替的政權一直作得很好,像新加坡執政黨的績效就比多數民主國家表現要好,但是一般人也不把新加坡當作真正的民主國家。

台灣最有趣的一點是,憲法對總統的規範不小,所以名目上總統的權力並不大,或許是為了扭轉過去皇帝權力過度集中的狀況。但事實上,在十年以前,整個政府中似乎只有總統權,其他如立法院、行政府都沒什麼權力;如今總統的實權日益緊縮,也是真正實行民主制度的必然趨向。只不過還有不少人的腦袋還改不過來,總認為總統的權力天下無敵。

李登輝總統一幹十二年,不管憲法如何規範,任何一個人做了十二年的總統,權力一定愈來愈集中;李登輝先找郝柏村出任行政院長,儘管當年郝伯伯在軍中的勢力龐大,但是後來,郝還是被李煥取代,而行政院長的角色則成為總統的幕僚長。到了民進黨當權時代,有人擔心總統權力過大造成黨政不分,所以一開始也讓總統與執政黨主席由不同的人出任。

西方民主國家的政黨是反應民眾意見、了解社會輿情的單位,政府依照執政黨所反應的民意來制定政策。另外,執政黨也透過國會的黨籍立委執行立法工作,若有違黨意,也會予以處罰。

美國民主主義的理想是在城市會議( Town Meeting )的層級,因為殖民地時期的中央政府在英國,真正的天高皇帝遠,所以民主的思潮便在當時只擁有的東部十三州的小城鎮發芽。而英國國王雖在大憲章之後將權力分給上層貴族,但是這與多數民眾一點關係都沒有。所以原本美國的中央政府相當弱勢,權力的分配是從社區開始,再到郡、再到州、最後才是聯邦。

美國政黨的主席與總統由不同的人出任,但是採內閣制的英國,黨主席即為政府的總理;在英國的立憲原意,政府即國王,雖然現今的女王沒有實權,但是內閣施政如果過度偏差,女王還是擁有糾舉導正的權力。因此當初民進黨對黨政的區隔是正確的的做法,可是由於眾人對總統實權有過當的期待,所以後來還是把黨主席交回到總統的手上。

台灣股市在去年底大漲,除了全球股市對九一一事件過度悲觀之後的大幅反彈外,另方面也是在立法委員選舉,民進黨成為立院第一大黨,形同總統的權力擴大,權力又從分散轉為集中一人身上之故。果然趁著這股趨向,陳水扁接著又出任黨主席。不管過去政務推行的成果是好是壞,但是民眾在經歷過政權交替過程的混亂之後,期待出現一位擁有絕對權力的角色出現,認為這樣社會才會安定,而股市也果真以上漲回應。

日本憲法執行的效力雖然比台灣強,但是因為沒有真正換過執政黨,所以整體的政治運作結果並不理想。而台灣的現況並非不好,至少日本政府沒有應變調整的機制與力量,台灣則不乏這樣的因素。台灣近年好像不斷在調整,但這也是台灣的優勢,比如總統兼任黨主席是好是壞,至今仍沒有定論,但是台灣的民主還年輕,有條件試試看,政治學家也可以從中分析利弊良窳。可惜的是,儘管台灣在憲法的層次偶而會有這方面的討論,但是最理想的討論環境是網路上的討論區或是有線電視的 Call-in 節目;而這將會逐漸形成台灣式民主主義的獨特之處。

如果倣效美國的模式, 台灣城市會議的萌芽環境可能會在 Call-in 節目裡發酵; 不過現在的 Call-in 節目只談當天的時事,對憲政這方面的議題興致不高,因為話題不夠聳動刺激,電視台也不敢把攝影棚搞成憲政教室。但是如果台灣的有線頻道擴增到一百台、兩百台之後,節目內容將可以區隔得更精細,這時便可以提供頻道給學者專家,製作一些真正有助於落實或釐清台灣憲政走向的節目。如果 Call-in 節目能夠朝分眾化、優質化發展, 台灣的政治生態也將會更健康、良性。

(谷月涵的電子信箱: mrtaiwan@mrtaiwan.com.tw )

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