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組織龐雜相互牽制 政府再造還有一段路要走 P.48

組織龐雜相互牽制 政府再造還有一段路要走 P.48

編按:政府再造議題,不僅全民關心,也將影響台灣未來數十年的發展,對此,《今周刊》發行人謝金河,特別邀請立法副院長江丙坤、立法委員林濁水、行政院研考會主委葉俊榮及台大政治系教授彭錦鵬等四位專家,為以往常淪為「紙上談兵」的政府再造工程提出建言。

今年政府六月分通過「中央行政機關組織基準法」改革,無疑是為政府再造工程跨出穩健的第一步,該法要求行政院組織縮減為十三個部、四個委員會、五個獨立委員會,行政院組織改造推動委員會決議,接受立院這項法令規範,將現行三十六個部會大幅縮減為二十二個。

對此,葉俊榮表示,憲改和組織改造都是主軸,民國七十六年,行政院組織法的研修,送立院審議,卻遭致朝野立委杯葛,七十九年行政院撤回,可看出執政者的壓力。

葉俊榮認為,現在是機會,必須在這任立委最後一任會期通過,不然國會改選後,整個行政部門又得重來。組織改造成功有三大條件,政治領袖( political leadship)的決心、國會有沒有共識、企業和社會民意的支持等。同時,葉俊榮也說,前一陣子審議中程施政計畫,文建會、新聞局、教育部、國科會、體委會送來計畫書,都相互重疊,如果組織改造把重疊調和,預估一年可省下一兆六千億元。


建言一:加速行政效率
修改法令,扁化組織結構


民國八十五年經濟部主持經建會負責的國家發展會議,當時是跨黨派的國發會,江丙坤擬出六大目標,改革憲政體制、提升立法效率、推動政府再造、改革文官制度、改善政府財政、加速法令增修。

其中第三點提到,政府再造目的是提升行政效率。而提升行政效率是為了發展經濟。而行政效率低落的原因,是因為法令規章被立法效率延遲綁住,公務員有圖利罪綁住,其他四權對行政權處處制肘,使得國家缺乏競爭力。

江丙坤認為,今天很多企業不斷前往中國投資,就是因為他們的行政效率快速。
組織再造成功關鍵包括:一、研考會主委的角色。二、總統和行政院長的決心。三、公務員要有清楚的理念。

在台灣立法院通過的法案有三分之一是組織法,日本國會都沒有。
像是從司變成局,這種升格,對司來說,它有獨立的預算、人事會計,而且增加薪水,所以各單位急著成立獨立機關。
我國組織法有兩項規定是日本沒有的,一是法律規定內部單位工作項目,例如經濟部規定商業司、礦業司做什麼,日本內部組織由行政命令規定;二是組織法規定人數和職等,變更組織、增減人數都要修法,日本也沒此法,日本用組織基準法和總員額法來規範。

江丙坤表示,他在行政院會提出這項問題,當時研考會主委黃大洲附和,才成立專屬機關,這是組織基準法和總員額法的由來。不過,直到上個月會期才通過。

立委林濁水表示,在國民黨時代,三個法案,組織通則、總員額法、行政院組織法都沒完成。原由是:一、憲政體制的包袱:國科會、新竹科學園區、實驗室、工研院邀請國際級的科學家回國,這些科學家放棄高薪回國,卻白白被黑官糟蹋,因為考試院不能管人事,只好將人事制度弄得很複雜,人才晉用僵化。所以五權憲法不解決,要推動行政院組織法難乎其難。

二、 意識形態的包袱:世界各國民族部會不是一個,就是沒有,但台灣有僑委會、客委會、原住民委員會、僑務四個民族部會,這是強調族群意識形態的關係。當年凍省困難,因為廢省的意識形態就是台獨,當時省的層級不合理,組織應該扁平化。

三、 既得利益者的包袱:當時廢省有人說,公務員受到委屈,其實很多公務員都想廢省,為什麼?廢省後,有些資格不錯,能力不錯的人,從省的官員變成中央官員。只有高官、既得利益者才會反對。現在行政院組織法是國民黨時代延續下來加以調整的,林濁水分析,以前朱婉清用中廣來統合其他機關,這很離譜,小的去統合大的,既無法統也無法合,將會天下大亂,現在游院長也將廳長做統合部門,而現成的研考會和經建會,卻不把它當做統合機關,還要被廳長來統合。因此建議,游院長把國民黨既有的版本拿回去,重新擬新版本。


建言二:不動搖的毅力
總量管制,遏阻組織膨脹


台大教授彭錦鵬說,談政府再造最大來源是九七修憲,九七修憲的背後,就是國家發展會議。政府再造一定要有非常強的動力,當年李前總統強力推動國家發展會議,修憲的結果,對人民影響很深。

第一,讓中央政府和省政府之間高度重疊的政府型態廢除掉,這項效益估計大概十到十五年才會消化,公務員要等他退休,因為他們受到憲法的保障。

第二,中央政府組織的鬆綁,國發會經濟組的結論,使中央政府組織彈性化。全世界政治變動快速,台灣也要相對變動快速,可是每次要送到立法院審議,花掉很多時間,彭錦鵬在擔任國大代表時,曾和民進黨國大協商,勸他們不要動中央法規標準法,他們同意後,才訂出「中央組織基準法」和「中央政府機關總員額法」。現在中央組織基準法是用總額的方式管制,這樣可壓迫政府不能變龐大。

政府和企業最大的不同,企業有利潤關係,所以它可膨脹可縮小,維持組織一定大小。可是政府會因經濟、政治因素而膨脹,那就是為什麼從八部二會,膨脹到三十六個部會,江副院長說的對,有總量管制後,讓行政院的組織精簡化。

經濟合作發展組織國家大部分是十四到十六個部,彭錦鵬覺得數目框定很重要,歸納後,政府十三個部一定要設,只是名稱有所不同。目前衛生署可以改成健康及社會安全部,健康涵蓋比衛生層面廣。勞動部可加上就業部,其核心功能就是要提供就業服務。

政府沒有利潤誘因,所以政府利用總員額法控制員額數目,希望下一屆立委,無論如何都要通過,這樣才能壓迫政府朝精簡的方向去做,其實政府再造,光是在行政部門,是不理想的,朝野也同意要修憲。


建言三:減少資源浪費
調整職能,功能消失就廢


政府組織再造,不單是組織單位數字變少,而是樽結資源,葉俊榮以空中救援直昇機為例,他說過去直昇機分布幾個機關,內政部消防署的空消隊,有二十架VH1H,三架B234。內政部警政署空警隊,有十架海豚機。交通部民航局有四架飛機,兩架直昇機。而海巡署沒有直昇機,只能用租的。

在阿里山事件發生後,政府把直昇機都統合起來,包括國軍S70C反潛直昇機,成立了「內政部的空中勤務總隊」,統一派遣,派遣的地方從七個縮減成三個,每一處海域陸域,剛好三十分鐘都能達到。

本來買直昇機要編幾十億元的預算,現在能源整合後就不必買直昇機。尤其在敏督利颱風時,直昇機做了充分利用,這就是組織改造,組織改造不是只有單純部會變多變少。

葉俊榮說,行政院成立「組織改造委員會」,對職能調整提出四化: 一、法人化:行政法人。二、地方化:淡水紅毛城,本歸內政部管,可放進台北縣。三、委外化:像科學教育館、古坑教養院。四、去任務化:民航局蓋的過境旅館,現在沒生意,每年要虧六、七千萬元,為何不終結掉?

林濁水表示,當組織功能消失,就應讓這個組織消失,新需求或新功能出現,就規畫新組織。
葉俊榮強調,行政部門不是瘦身,而是「塑身」。

林濁水說,不僅博物館的資源要整合,軍隊的聯合作戰也要整合。通信技術太發達,所以各個不同機關、地方,透過科技、通信技術,網際網路的技術,可以很迅速,統合運用。軍隊聯合作戰,也應善用科技,但海陸軍本位主義很嚴重,所以統合困難。如果軍購用聯合作戰的整合概念,可省很多經費。

至於台灣博物館資源整合,大家都趕流行,某一博物館在收藏李梅樹畫作,其他家也去搶李梅樹。台灣博物館接了奧塞,就不願意分享,得送回去巴黎,再送到台灣另一家美術館,浪費資源,荒唐至極。

博物館組織架構凌亂,故宮博物院院長,是特任官,文建會無法管,故宮一天到晚耍特權,現在所有的博物館,應該放在文化部底下,各個博物館的修復,應該有通盤考量,類似美國軍隊聯合作戰的架構,套用在博物館。


建言四:修憲勢在必行
成之在人,常討論為首要


彭錦鵬說,五權憲法不好,在制度設計上,否決權太多。在二十一世紀資訊科技時代,政府要快速反應,但五權憲法卻處處制肘,什麼都不能做。調整組織要立法院通過是錯誤的。考試院綁住大家,結果造成制度僵化,行政立法分立對抗,人民選出總統、國會,到底誰大誰小?立法委員任期固定,所以一旦發生僵局,就無法解決,總統到底代表國家,還是政黨和選民。

預算、人員的限制,讓組織精簡,下層就是高級文官,政府體系的高級文官都不知道換誰,大家惶惶不可終日,很多文官都是看上面臉色辦事,駐外單位士氣低落,因為不知道要如何做,歸結都是憲政體制惹的禍,所以彭錦鵬認為,這一次無論如何都要修憲。

江丙坤說,組織再造關鍵在人,葉俊榮不能離開研考會,林濁水不能離開法制會,大家經常開會討論,對執行很重要,研考會扮演關鍵地位,葉主委理念很正確。直昇機案例,看出政府整合功能,值得鼓勵。將來委員會預算審查小心。這四個委員會不是執行單位,統合各部會的政策,將來會發生問題的是原住民委員會,和客委會。接著是名稱問題,教育兼體育兼文化兼觀光部長,簡稱教育部,就不會有人誤以為體育部被弄掉。

經濟部人事人員是日本經濟部的四倍,等於他一個人做我們四個人的事,後來發現原來是人事獨立,別人進不來,為確保人事獨立,訂了很多規範,越訂管的越多,人越多訂的法規越多,惡性循環。

彭錦鵬說,人事行政,每年是高普考中最多的職缺,原因是,進來可轉到其他單位,各部會管人事任用,世界潮流,人事由各部會處理,而不是像台灣考試院在一個機關辦公。

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