憲政改革 先修府院權責分配問題

九合一選舉後，憲政改革呼聲響起，參選國民黨主席的朱立倫拋出中央政府體制朝內閣制修正，獲得不少人呼應，但內閣制是否適合台灣？哪一種制度才適合？《今周刊》特地蒐集數個常見的憲政問題，專訪前大法官許宗力、台大政治系教授王業立與立法委員丁守中，從學理與實務經驗出發提出觀點，提供讀者參考。

許宗力是知名《憲法》學者、台大法律系教授，曾於前總統陳水扁執政時出任大法官，當時總統與國民黨占多數的立法院激烈對抗，各界頻向大法官提出釋憲聲請，因此許宗力對台灣憲政問題有深刻的思考；王業立是比較政治學權威，對各國的憲政體制有深入的研究；丁守中亦是比較政治學者出身，擔任立委二十多年，深刻了解國會實務運作。

不過，三人的憲政改革主張並不相同，王業立傾向在現行制度上稍作變革，採取「傾向內閣制的半總統制」；丁守中則堅定支持內閣制，但保留總統職位，作為對內協調五院、對外代表國家的領袖；許宗力則認為，台灣應優先召開「公民憲政會議」，讓政治家、學者與庶民嘗試凝聚共識，再決定憲改方向。

三位專家唯一的共識，即是台灣現行制度，總統與行政院長權責不符，造成「總統有權無責、行政院長有責無權」亂象，應優先對此修正。

談內閣制

《今周刊》問（以下簡稱今）：在民進黨執政時期，總統與國會多數不同黨，政府空轉；國民黨執政，總統與國會多數同黨，卻仍不易推行政策，對內閣制之議，各位是否贊成？純粹的內閣制國家並無總統直選，但台灣總統直選行之有年，若採內閣制，該如何解決？

許宗力答（以下簡稱許）：現狀、總統制、內閣制都有它的問題，本來我已打算再度支持內閣制，但看到近日縣市議會議長買票的新聞，又讓我擔心起來。

我們看採行內閣制的國家好像運作得不錯，事實上其他國家也有很多問題，沒有一個制度是完美的。台灣不可能以內閣制加虛位元首，一位民選總統，怎麼可能是虛位的？他一定不甘心只代表國家出席典禮，不可能。我覺得公民憲政會議應該要開，讓過去擔任過總統、行政院長、國會議員、政治學者、庶民都表示意見，這樣會好一點。

王業立答（以下簡稱王）：依台灣現況，總統直選已經五屆，要民眾公投放棄直選總統的權利，大概不可能，要把民選總統當虛位元首，大概也很難。按照政治學上的定義，只要保留總統直選，就是半總統制，現在世界上有五十幾個國家採取半總統制，比內閣制國家更多。

台灣現狀應該是傾向總統制的半總統制，並不是一個好的類型，應該修正為傾向內閣制的半總統制。

丁守中答（以下簡稱丁）：我一直都支持內閣制，內閣制最能凝聚共識，對於多元分化、無法凝聚共識的台灣是最好的。若對政策不服氣，就解散國會，重新改選，看民意站在你那邊還是我這邊。

總統直選與內閣制也不必然有絕對關係，我們當然可以直選總統，誰說直選總統一定要當有權的大總統？把總統職權限制在協調五院的爭議、對外代表國家就好，不一定要取消總統這個職位。

談制度改革

今：現行選舉制度有諸多問題，若中央政府體制改為內閣制，可能導致特定政黨長期執政、無法輪替，三位認為現行選舉制度該如何改革？也有許多民眾擔心採取內閣制後，會因為台灣社會共識不足，導致小黨林立、倒閣不斷、政局不穩，該如何避免？

許：一定要增加立法院的席次，同時讓不分區立委席次增加到三分之二，讓不分區的席次多、區域的席次少，不然區域立委的選區會愈來愈小，立委會地方議員化，這樣不好。

我覺得選制應該要採取聯立制（以政黨票得票率來決定各政黨應得的席次，扣除各黨在區域選舉中已當選的席次，再來分配不分區席次），但聯立制的特色是對小黨有利，如果擔心小黨林立、極端勢力入侵，可再加上得票率三％至五％的政黨得票門檻（才能分配不分區席次），可以造成安定多數。

目前現狀是採取日本的並立制（依政黨票得票率來分配應以政黨比例代表選出的固定名額），並立制不利於小黨，我們又有五％的門檻，這絕對是要改的。

王：如果要往內閣制修正，首先立委席次一定要增加，閣員人數一定要減少。像江內閣總辭人數是八十一人，所有立委只有一一三席，怎麼可能組閣？行政、立法兩院組織架構都要調整。

當然我們可以往聯立制修正，要注意的是，這樣會走向多黨體系，多黨體系對小黨及其想提倡的價值比較好，但大家就要有做好組成聯合內閣的心理準備。如果要組聯合內閣，很容易因為小黨退出就動輒倒閣，應該增加建設性不信任投票等配套措施。

丁：立委的人數不需要再增加，要增加就增加在不分區，讓更多的社會精英加入，不過這樣增加的也有限，因為太大的國會並不是有效的議事機關；再者，現在國會議員的社會聲望這麼低，要增加公帑來增加席次，機會也不高。大家說內閣制不穩定，可是我當立委二十多年，看過十八次內閣總辭，換了十五位行政院長，這叫安定嗎？

選制不需要太大的變革，全世界都是這樣子，單一選區兩票制。全世界也都是以兩黨制為主，這樣才是穩定的，多黨制是不穩定的，所以不需要降低政黨得票門檻五％的比率，你連五％的選票都拿不到，還想做全國性的政黨？你就加入理念比較合的大黨就好，然後去改變這個黨，讓黨能重視你的政策。兩黨的內閣制才安定，多黨制讓小黨予取予求，才真的叫作票票不等值，很荒謬。

談立委素質

今：過去有部分立委不乏黑道背景，或具高度爭議性，民眾不放心由這些人組閣，各位的看法如何？即使是優秀的立委，可能也會相對缺乏行政專業經驗，是否該引進影子內閣制度搭配？

許：我二十年前本來支持內閣制，後來放棄了，因為當時選風敗壞；但現在選風大有改善，我對內閣制並未死心。應該把優秀的人才放在不分區，像歐洲一樣，在選前民眾就知道可能誰就是未來的閣揆、閣員，甚至可以事前就標出來。精英原本應該要去選區域立委，聲音才會大，但為了怕劣幣驅逐良幣，還是要把他放在不分區以免落選。

王：這我倒是不擔心，如果未來立委有組閣權，行政、立法權力融合，藍綠兩黨的政治精英如朱立倫、蔡英文、蘇貞昌等一定會投入選舉，總體而言會提高立委素質。

問題是，有擔任政務官能力的精英該放在區域或不分區？如果放在區域，這些精英到地方去選舉，未必能夠選贏長期經營地方的立委；如果放在不分區，就是準備組閣，區域立委會想，你靠我打天下，最後你組閣，那我算什麼？可能還是會去爭取一兩個部長位置。

丁：不用擔心立委的素質，如果所有政務官都經由選舉、要由國會議員兼任，全國精英都會來選舉。選制改為單一選區兩票制之後，大家都走中道路線，因為選區只有一位立委，大家都在監督他，素質馬上提高，現在立法院博士碩士、大學教授六、七十位，占三分之二。

內閣都有民意基礎不是很好嗎？今天國民黨為什麼式微，就是因為現在很多閣員不知道從哪裡蹦出來，不了解基層民意，有的甚至是論文文抄公，只因為得上面一人喜歡，就當上閣員。選制也可以改變，可以同時名列區域與不分區立委候選名單，保障績優立委進入國會。

談雙首長制

今：有人建議台灣朝向「傾向內閣制的雙首長（半總統制）」修正，各位的看法如何？

許：雙首長制是最不好的，兩個太陽，會讓僵局更難解。

王：像法國還是傾向總統制的半總統制，我比較建議往芬蘭模式修正，總統權力小一點。

丁：當初就是學法國雙首長制，搞得現在四不像，總統有權無責，行政院長不需要國會同意，變得一意孤行。雙首長制是雙頭馬車，從來沒走好的。

談總統制

今：這波憲改討論中，較少人主張向美國的總統制學習，總統制是否不適合台灣？

許：總統制最普遍的國家是中南美洲，總統與國會多數不同黨的時候，很容易變得總統不甩國會，引起激烈對抗，甚至發生軍事政變，政治很不穩定，最近才開始慢慢上軌道。但台灣應該不至於變成中南美洲，總統沒有這麼強勢，若真的採取總統制，要由總統自己來指揮內閣會議，行政院長成為總統的幕僚長、總管，總統也要進立法院備詢，當然行政立法的僵局可能免不了，只能慢慢去建立憲政慣例來解決。

王：美國是少數採取總統制的民主先進國家，它本身也有很多問題，例如極化政治、行政癱瘓，這些問題在台灣也可能發生，甚至更糟。

丁：美國政治學界也在討論總統制應該要有所調整，歐巴馬總統與國會也是尖銳對立。民主政治應該是群策群力，大家共同決策、共同負責、有共同理想一起打拚才對，總統制選出來的總統都搞英雄主義，馬英九總統、陳水扁都是這樣，對國家社會不好。

▲在政治社會制度上，美國一向是台灣學習的對象，但採取總統制的美國，近日也發生總統歐巴馬與國會嚴重對峙的情形，值得台灣警惕。(圖片來源/達志)

丁守中
出生：1954年
現職：立法委員
經歷：台大政治系副教授
學歷：美國塔夫茲大學國際政治學博士

許宗力
出生：1956年
現職：台大法律系教授
經歷：司法院大法官、輔大法律系副教授
學歷：德國哥廷根大學法學博士

王業立
出生：1959年
現職：台大政治系教授
經歷：東海大學政治系教授、台灣政治學會第七屆會長
學歷：美國德州大學政治學博士