台灣的外交政策或許不應該由公投全權決定

公民投票法

當初在 2003 年制定《公民投票法》的初衷是為求台灣民眾能直接參與民主政治，但因為門檻極高（總統副總統選舉人總數5/1000、連署門檻5％、選舉人總數1/2），沒有任何提案通過第一階段，故被外界批評公投形同虛設。經過 2017 年及 2019 年修訂，連署門檻降至1.5％，選舉人總數也降到 1/4，投票年齡限制也下放到 18 歲，讓更多民眾參與公投。

全國公民投票的適用事項有三：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決。因為外交政策通常是由政策提案或倡議所發起，並非立法制定，筆者認為外交政策公投案落入「重大政策之創制或複決」的範疇。儘管所有通過的公投提案都將產生一定的法律效果，台灣法學專家表示，政府對於某些已通過的議案可以選擇不去執行，畢竟唯有牽扯到實際修法的公投案才有法律拘束力。對於重大政策相關的修正案，公投法第 30 條規定，「應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置」。呂秋遠律師提到，如果政府沒有對公投通過的提案提出因應政策，頂多只有政治責任，沒有法律責任，因此呂秋遠將 2018公投比擬為耗資 15 億的大型民意調查。

歷屆台灣公投

台灣在 2004、2008、2018 舉辦過公投，其中提案包含核電和同婚等社會議題，但最受爭議的議案均關乎外交軍事等國家議題。前陳水扁總統執政期間，曾經提案購置反飛彈裝備，以強化台灣自我防衛能力之公投。當時北京政府聞之震怒，認為台灣首次用公投宣示主權，並警告台灣說這種公投將會觸發戰事。時任美國總統小布希（George W. Bush）正專注於反恐戰爭，不希望此時捲入台海衝突，故要求陳水扁切勿改變台海現狀。軍備加購的公投案最終因為選舉人總數只達到 45％而失敗，但所有票數中有 93％支持強化台灣自我防衛能力。

2008年台灣入聯公民投票中，民進黨提案以「台灣」名義加入聯合國，俗稱「入聯公投」，國民黨則提案用「中華民國、台灣或其他有助於成功並兼顧尊嚴」的名義參與國際組織，俗稱「返聯公投」，不過因為選舉人總數只佔三成，都未能成功通過。雖然兩版本都未能達到門檻，入聯公投的贊成票數達到 94％，返聯公投的贊成票數則為 87％，意味著台灣民眾對入聯申請名稱意見分歧。

2018年的公投包含東京奧運正名運動、開放福島食品進口，比起先前公投提案較爲保守，但仍對外交十分重要。中國對於東奧正名公投十分不滿，威脅說一旦更改「中華台北」的名稱，要讓台灣失去奧運參賽資格。中國也對東亞奧林匹克委員會協會（簡稱東亞奧協）施壓，臨時取消台中市對東亞青年運動會的主辦權，枉費了台灣中央與地方政府投入數十年的資金和努力。當公投結果決定不開放福島食品進口，時任駐台代表沼田幹夫對此深感遺憾，評論道「台日之間的友好情誼與經濟合作被政治操作破壞」。日本甚至考慮向世貿組織提出申訴，暗示台灣民眾其實沒有瞭解到，在國內過關的公投議案也可能違反國際法，不是自己說了算。

如今，各黨派和媒體對 2021 年全國公投議論紛紛，準備動員影響公投選情。今年的提案包含是否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺的豬牛肉。原本美豬美牛進口禁令被解讀為台美 FTA 的絆腳石，因此蔡英文政府在 2020 開始鬆綁進口限制，但台灣各界對其作法仍有分歧。綠營認為開放進口會促成台美關係深化，但藍營主張開放進口將危害食品安全，因此發動公投反制。

以公投來綁架外交恐怕不利於台灣的國家發展。若最後公投決議禁止進口美國肉品，台美在短期之內可能無法簽定自由貿易協定，但無視公投結果並執意開放美國豬牛肉的話，執政黨則必須面臨極大的政治責任。不過話說回來，台灣官員也可以利用公投結果向美國說明，即便台方想要開放美國肉品限制，台灣民眾終究無法接受進口美豬牛，對進口鬆綁毫無妥協的餘地。

建議與改善

台灣應考慮修正公投法，防止外交相關提案受到大量政治炒作。高雲地利大學公投專家馬特・克沃特魯普（Matt Qvortrup）曾指出，「若要成功實現直接民主，則必須有效控制議案的數目和種類。」換而言之，外交政策可能不應該落入全民民主的範圍之內。國與國之間的外交關係須歷經數年的培養，任何行為舉止將產生外交與軍事壓力，尤其是改變台海現狀或實行進口限制等敏感議題。台灣政府應該要仔細考量是否要把至關重大的外交政策交給容易炒作卻擁有法律效果的「大型民調」全權決定。

如果台灣政府不能防止重大外交政策列入公投提案，則必須考慮提高公投門檻，以確保公投決議案確實擁有幾乎全台灣的民意支持。依照目前公投法規定，只要全國有 13％的選民出來投票，就可以左右台美之間的貿易談判。2003 年修訂的公投法中，至少要有26％的選民投支持票才能成功通過公投。如此做法並不是要破壞直接民主，而是為了確認全體民眾對於提案議題有明確的民意指標。英國脫歐公投案裡，選民投票率高達 72 ％。未過公投門檻並不一定意味著直接民主受到侵害，而是單純民眾對議案較無急切的想法，不一定要在此時此刻馬上為重大政策下決定。是否持續用公投來決定外交政策發展，台灣政府宜三思。

重點論述：今年公投提案包括高度敏感的美豬牛肉進口，而因為這些議案對於台灣在全球經濟與戰略地位有莫大影響，政府必須考慮是否應該繼續以公投結果決定政策導向。

（原文出版日期：2021 年 8 月 25 日）

作者：Daniel Anaforian

Daniel Anaforian 為美國約翰霍普金斯高級國際研究學院碩士生，並曾任 2021 年春季 GTI 實習生。

原文：Referenda May Not Be the Best Mechanism for Deciding Taiwan’s Foreign Policy

By: Daniel Anaforian