台灣如何避開民主制度的弊病，不成為另一個德國威瑪？探討「防衛性民主」正是時候

許宗力任大法官16年、司法院院長8年

許宗力教授是知名國際公法學者，是德國哥廷根大學法學院法學博士，台大法律系碩士與學士。他曾任台大法律學院院長、台灣法學會理事長。

2003年經總統陳水扁提名、立法院同意，他出任司法院大法官。

2016～2024年他又任司法院院長，領導司法改革與發展，目前是台大法律學院名譽教授。

為何探討「防衛性民主」？

許宗力指出，從長期追蹤民眾民主價值認同的國科會「台灣選舉與民主化調查」結果來看，認同「不論任何情況，民主都是最好體制」的比例，已由2020年的過半，下滑至2024年的不到五成，尤其是非執政黨支持者與游離選民的民主體制的認同度，明顯偏低。

他認為，這意味台灣民主社會的「抵抗意志」正在流失。

「防衛性民主」是源自對威瑪共和國崩潰的深刻反省，美籍猶太裔學者Karl Loewenstein在1937年指出，1930年代崛起的納粹黨，並非以暴力政變摧毀德國民主，而是熟練地運用民主程序、基本權保障與法治形式，逐步建構「反民主」的權力機器。

換句話說，「民主的寬容，成了自我毀滅的工具。」

當時納粹宣傳部長戈培爾曾毫不避諱地說，「我們（納粹黨）進入國會，是為了從民主的武器庫中武裝起來，用它自己的武器對付它自己。我們在國會中像狼群潛入羊群。我們會按照民主的規則，來爭取廢除民主。」

對此Karl Loewenstein指出，「民主不能被視為價值中立的程序裝置」。若民主允許任何勢力在不受限制的情況下，利用制度性漏洞終結自由本身，那民主的寬容就不再是一種美德，而是一種政治上的天真。

防衛性民主的四大核心特徵

許宗力說明，防衛性民主有四個結構性的核心特徵。

第一，價值拘束性。民主非價值中立，而是以「自由民主憲政秩序」為不可變更的核心 。

第二，防衛對象是「內部」反民主的極端勢力，重點不在外敵，而在內部勢力利用民主程序摧毀民主。

第三，限制基本權。採取防衛手段，例如解散違憲政黨、限制煽動性言論等，將民主敵人排除於民主程序之外 。

第四，預防性。無需等到實害發生，在民主崩毀前的危險階段即可出手。

防衛性民主制度的實踐光譜，德國與美國各在兩端

他指出，若從比較法學的視野，防衛性民主制度存在一條實踐光譜。

光譜的一端，是以德國為典型的「戰鬥型防衛民主」。基於威瑪時期的歷史創傷與冷戰第一線的地緣位置，德國憲法將「自由民主基本秩序」設為不可撼動的核心價值，並配置解散違憲政黨、限制納粹象徵、要求公務員憲法忠誠義務等多層次工具。

這些措施的共同特徵，在於其「預防性」，也就是不必等到具體危害已然發生。

光譜另一端是以美國為理想的「純程序民主」。

美國憲法高度重視個人主義與言論自由，對極端主義言論採取極度寬容立場，只要未構成「即時不法行為」，就受到保護。即便是納粹遊行或三K黨演說，只要不伴隨直接暴力威脅，政府也不得介入。

在上述光譜兩端之間，其實存在多種混合模型，民主防衛模型建構不一，反映各國不同國情。

許宗力：台灣像是「半調子的防衛性民主」

在2025年12月於台大法學院霖澤館舉行的論壇上，許宗力曾直言，台灣像是「半調子的防衛性民主」。

在憲法層次上，台灣已明確採取價值拘束的民主觀。憲法增修條文第5條明定，政黨若危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序，即屬違憲。司法院釋字第499號亦將自由民主憲政秩序定位為修憲界限。

「換言之，要談大中華可以，但順序上，對自由民主的信仰應該放在最前面。」

台灣的防衛性民主，在實務面有多項挑戰

只是台灣在價值宣示之餘，在法理面的實務操作卻面臨多重挑戰。

第一，違憲政黨解散，至今無任何實例。

第二，言論自由的適用標準。在釋字第445號與第644號中，司法院對主張共產主義或分裂國土的言論，採取「明白而立即危險」的標準（clear and present danger test）。

這個標準是司法實務中，處理集會遊行案件中涉及反民主言論的主要判準。

第三，公務員的忠誠義務。台灣沒有如同德國ㄧ樣，明確要求政府公務員認同並致力維護自由民主基本秩序的規定。

防衛性民主著重「危險的預防」

許宗力表示，當代反民主勢力，早已不再依賴政黨奪權或公開政變，而長期、跨境、組織化的認知作戰，使傳統防衛工具顯得笨重而遲緩，因此法律標準與其適用情境，都有必要調整。

他指出，防衛性民主著重「危險的預防」，因此「宜增定相關法律，明定禁止、處罰在媒體、網路散佈鼓吹共產主義、鼓吹專制獨裁、鼓吹戰爭、鼓吹中國武統等等的反民主極端言論」。

針對陸配公開鼓吹武統，「中國軍演武嚇，鼓吹武力犯台，強化戰爭意願，警察法與秩序法等重在危險防禦，不重產生實害的程度；即使不是明白而立即危險，至少也是具體、真實且迫切危險。依許可辦法等，以有危害社會安定之虞為由廢止居留許可，法律適用應無問題。這是防衛性民主的展現。」

在制度完善上，台灣可以效法德國，在《國籍法》與《兩岸關係條例》上應明定「認同自由民主憲政秩序」為歸化或設籍的積極要件。

對於公務員的忠誠，政府可以修改《公務員服務法》，增列「公務員應認同自由民主基本價值，並予以致力維護」 之規定，如有反自由民主之言行，移送懲戒。