五都改制弱化地方自治

2010-07-15 11:31

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這次直轄市所屬鄉鎮市改為官派機關，凸顯台灣的地方自治尚有改善空間，提升政府競爭力應該從落實地方自治切入。

年底五都選舉後，直轄市轄下的鄉鎮市自治法人，將改制為非民選的區公所官派機關。這項改變影響台北市以外的其他四都，對台灣的地方自治發展究竟是好或壞，需要時間證明。

持正面看法者或許認為，廢除鄉鎮市自治法人可以節省民意機關的人事及行政費用，且官派區長有助於貫徹政策，提升行政效率。不過這種看法如果正確，縣市與直轄市豈不也應該改為官派機關，因為這樣做也可以節省公帑、提升行政效能。是則哪裡還需要地方自治團體？

所以地方自治團體存廢與否，不能完全以節省公帑或提升行政效率來判斷，而應思考地方自治的功能是否能充分發揮。地方自治的功能，是指地方公共事務由地方自主決定，地方居民依據自己偏好發展不同地方特色。這種地方差異化發展，同時提供人民「以腳投票」的機會，可以選擇最適合自己的地方居住。

然而，地方政府一旦改為官派機關，地方事務就不能由地方居民自主決定，地方差異化發展的動力消失，地方自治的功能也就難以發揮。

不過這次五都改制，直轄市所屬鄉鎮市改為官派機關，並非廢除地方自治，而是將鄉鎮市的自治功能由直轄市取代。鄉鎮市作為自治團體，與直轄市作為自治團體，兩者最大不同主要在轄區大小。因此改制的好壞與否，關鍵在鄉鎮市作為基層自治團體，其轄區範圍是否比直轄市更為適當。

經濟理論告訴我們，最適當的地方政府轄區範圍，應為該地方政府，以經濟規模提供各種公共服務的平均受益範圍。所以鄉鎮市應該比直轄市更適合成為基層自治團體，因為直轄市有轄區過大的問題。

以轄區最小的台北市為例，台北市提供的國民教育、公園路燈、消防救災或道路交通等各項公共服務，在最北的北投區與最南的文山區，彼此幾乎毫無關聯。再舉新北市為例，林口區如果發生火災，恐怕輪不到貢寮區的消防隊幫忙。至於面積最大的大高雄市，從甲仙區到林園區，路途遙遠更甚於前兩例。這些事實足以說明，直轄市所屬鄉鎮市改為官派機關，其實不利於發揮地方自治功能。

既然不利於發揮地方自治功能，為何未見地方反彈？有兩個理由可以解釋。理由之一是，社會大眾尚未認知問題的嚴重性；其次是，過去台灣空有鄉鎮市選舉，卻缺乏法規制度，讓地方居民充分參與地方事務，以致社會大眾對鄉鎮市的自治功能本來就期待不高，如今改為官派機關，便更無所謂了。

（本專欄隔周刊出）