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荒謬的政府再造

荒謬的政府再造
行政院院會模式數十年如一日,四十多位政務官排排坐,流於形式也沒有效率。

張靜文

焦點新聞

攝影/陳俊銘

830期

2013-07-15 14:10

馬總統上任後推行「政府組織再造」,問題是改革列車啟動後,人事成本不減反增,部會數仍居全球之冠。龐大的政府組織,不是台灣叢爾小島可以負擔,組織再精簡、提升政府效能,迫在眉睫……。

過去台灣創造了許多世界奇蹟,其中有個奇蹟卻是不為人知:台灣小小一個島國,「政府部會數」竟然居全球之冠,不僅超越鄰近的日本與韓國,連美國、中國這樣幅員廣大的國家,都比不上我們。

小國卻要養最多的部會,加上不斷膨脹的公務員人數,光是領院長與部長級薪水的人,就有一百多位,這樣的奇蹟,未免太沉重。

攤開亞洲國家的政府部會數字,台灣的部會數字之多,令人驚訝!日本只有十一個部會,韓國十五個,而台灣卻高達三十七個,遠遠超過日、韓,台灣勝出!

再來看看美國及中國,土地面積差不多都是台灣的二六七倍、人口數是台灣十三.七倍的美國,卻僅有十五個部會;而擁有十三億人,人口數比台灣高出五十六.五倍的中國,部會也只有二十七個,台灣又勝出!

台灣面積小、人口少,絕對不適合大國的架構,但臃腫的部會組織,已逐漸讓政府這部老機器運轉失靈,總統馬英九的確看到了問題,上任後就大力推行過去歷任總統都推不動的「政府組織再造」(組改);馬總統有心改革,值得肯定,問題出在這場改革,竟是荒腔走板。

 

組織改造

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組織再造倒退嚕  標榜效能,連院會開會形式都沒改


簡單來說,「政府組織再造」就是把政府的組織重新精簡編組,政府更喊出了「精簡、彈性、效能」口號,但是從今年一月組織改造第一班列車開出來看(註:行政院院本部、法務部、客委會、央行、故宮及中選會先上路),卻是上演一場荒謬的改革戲碼。

「整個組改,我們看到的就是一個倒退嚕的版本。」前研考會主委、政大公行系教授施能傑說。

枱面上的爭奪、枱面下的角力,已經把組改強調「精簡、彈性、效能」的純度嚴重稀釋。而且組織再造後,不僅政府龐大的人事費用降不下來,台灣的部會數量依然保持著全世界第一的紀錄!甚至最容易改革的行政院院會開會方式,在這次組改後,也一樣「一成不變」!

也就是說,行政院現在每周一次的院會仍保持三十幾年前戒嚴時期的方式,四、五十位政務官排排坐,徒具形式。沒效率的開會方式,竟然沒有隨著這次組織再造一起進行調整。

「其實行政院院會僅是一個形式,整個過程就是行禮如儀,很多案子早就討論過了,院會當天都是報告一下、念一念就通過。」一位與會的政務官說。

因為如果真的要發言表示意見,每個與會的人,只要發言超過一分多鐘,就要花掉一個小時,「這麼多人的會議,根本沒辦法討論事情」!

確實,「四十多人,彼此你一言我一句,這樣能討論出什麼?但是若大家參加院會都僅是形式,都不用說話,那何必大費周章把所有的部會首長都找來,難道中華民國的政務官時間特別多?」一位曾參與院會的政務官說。

數十年如一日的院會開會形式完全沒調整,只是這次組改問題的冰山一角,還有其他環節更令人深感荒謬!

 

行政院

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荒謬一:部會數冠全球  該精未精,機關數量仍比美、中多


從國際趨勢來看,一九八○年代以來,全球吹起新自由經濟風潮,「小而美」的政府組織蔚為風行,施能傑說,這期間OECD(經濟合作暨發展組織)國家大都是把主要的部會數目精簡為十三個到十七個,因為部會太多,增加橫向溝通成本,會讓組織更沒效率。OECD所代表的正是先進國家的作法。

而行政院原本有三十七個部會,「組織過於龐大,造成效率不彰」這個問題朝野談論多年,所以「精簡部會」是這次組織改革動的第一刀。

但是,端出的第一道菜:中央部會從現在的三十七個減少為二十九個,放眼各國,仍然是全球第一。

前銓敘部長朱武獻表示,之所以要組織改革,就是要調整過多的部會,沒想到改過後,台灣政府組織還是全世界最龐大,「這樣的組改,改了等於沒改!」部會數量仍龐大,政府機關不管是垂直的縱向溝通,或水平的橫向協調,組織間協調及溝通成本仍很高,「每天都不斷的在跨部會協商,政府效能如何提升?」

 

台灣

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荒謬二:人事成本反增  該簡不簡,「錢」與「人」持續墊高


而台灣除了部會多,公部門人數也過多!根據統計,全國公務人員約三十三萬人,若加上約十三萬人的軍職、十九萬人的教師,以及十五萬人的技工、工友,公部門人力總數統計起來約八十二萬人。

立委呂學樟就曾在立法院質詢表示,韓國公務人力占總人口比率二.一二%,新加坡二.九%,日本三.一八%,台灣是三.五%,在亞洲國家偏高,龐大的人力伴隨而來的,就是各項人事費用占各級政府的預算比率偏高。

根據當時(民國九十九年)中央政府總預算中,當年人事費用編列三千九百多億元、占總預算約二二強%,對比到歐盟等先進國家中央政府人事費用占預算比率都控制在一五%左右,不僅呂學樟,甚至連當時接受質詢的行政院人事行政局局長吳泰成都認為,「政府的人事費用偏高」。

 

那麼,「政府的人事費用偏高」這個問題在組改啟動後,有改善了嗎?

 

從剛剛出爐的民國一○二年中央政府總預算來看,明年不管是總員額或是人事費用上,都仍然持續成長,其中人事費用占總預算仍高達二二%。

 

「人事費用占總預算達二二%」,這代表中央政府每花四塊錢出去,就有一塊錢用在公務員身上,且以明年度中央政府的人事費用估計將高達四二二五億元來看,這四千多億元,已相當於蓋一條高鐵的預算(高鐵經費約四千八百億元)。

 

明年度中央政府的人事費用增加了七.四六%,但行政院院本部的人事費用卻大增超過六成,客委會五七.一%,文化部五二.二%,國科會二二.六%。組改後不管是「錢」或是「人」都「持續成長」。據立法院預算中心最新評估報告指出,組織再造啟動後,政府各機關人事經費不減反增,有違精簡政府人力的宗旨。

 

且因人事預算持續膨脹,民國一○二年重大公共建設預算僅編列一七五○億元,創下近十年最低,顯然「政府組織過高的人事費用,已排擠到其他建設的支出」,立委李桐豪就說,政府預算都被人事費吃掉,要拿什麼資源來拚經濟?

 

此外,在組織改革過程中,一度考慮併入國防部的退輔會,以及併入外交部的僑委會,紛紛在各種勢力折衝下又敗部復活;原本預期將整併為族群委員會,或是直接放在行政院院本部的原民會、客委會,也在民意機關壓力以及選票考量下,又保存了下來。「該瘦的地方統統瘦不下去」,讓這次組改注定向現實妥協!

 

部會

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荒謬三:凍省後遺症未解  虛級化單位仍編列出國考察經費?

 

不僅退輔會、僑委會裁不了,就連當年凍省遺留下來的問題,也未能在這次組改獲得解決。「這樣的組改就是為改而改,該碰的問題都不敢碰,僅是形式主義而已。」曾任青輔會主委的立委鄭麗君指出。

 

民國八十六年凍省,當時為了保障在省府各廳處及人員的工作,政府就地將省府改成中央各部會的中部辦公室(中辦),目前行政院中部辦公室有教育部、內政部、經濟部水利署等。

 

以教育體系而言,過去在省府時代,省教育廳主管高中、職業務,在凍省後是教育部中辦,目前教育部中教司與中辦性質高度重疊。

 

照理說,教育部中辦應併入教育部中教司,但因卡在凍省,所以一直無法合併,而這次的組改,同樣沒有解決「行政院中部辦公室」所留下來問題。換句話說,未來組改後,中央部會還是「分地辦公」,跑公文流程依然要南北往返奔波,行政效率如何提升?

 

除了中辦,當年因凍省留下的台灣省政府,雖然已成為虛級化單位,但到現在還是有二百多人在南投中興新村辦公,且根據最新送出的民國一○二年預算書,省府竟編列了兩個人共二十九萬元的出國考察費用。立委段宜康就質疑,已經沒有任何業務的「省政府」,為何還要編列出國經費?「省政府」應交代清楚。

 

人事

 

荒謬四:中央精簡、五都膨脹  升格後,公務人力嚴重重疊

 

當年省府的包袱還背在肩上,就在中央啟動這次組改時,地方也同樣一步步的進行著新北、台中、台南、高雄五都的升格,甚至到明年一月,桃園也將升格為直轄市,台灣將會有六個直轄市。

 

中央進行橫向的組改,卻沒有考慮到,在縱向的部分有地方因六都升格人力大擴充。這不僅造成中央、地方人力有高達三分之一重疊,還會讓地方、中央全部亂成一團,一旦組改全面進行,「更嚴重的問題現在才要開始。」一位政務官私底下憂心的說。

 

因為在新北、高雄、台中、台南、桃園改制後,根據銓敘部估算,新五都總計未來可以增加一萬二千三百多位公務員,且隨著機關改制,轉任直轄市的公務員,職等和薪水都會全面提升,這將是一筆額外的人事負擔。

 

施能傑指出,中央與地方同時間全面做組織調整,在過去絕無僅有,在這個過程中,不管是中央或地方,都沒有去思考幾個都升格後,中央與地方權責及人力重複的問題。

 

以水利這一區塊為例,現在每個直轄市把原本十幾人的水利科,擴編成為二、三百人的水利局,近一、二年來,光是水利相關人力就增加一千兩百多人,且未來六都的水利局長的職等,也都與現在中央水利署長一樣大(十三職等),形成水利官員爆多的情況。

 

一位政府官員就說,其實現在中央進行組改又讓六都升格,根本是「兩相矛盾」的事情,就像是扁政府時代「同時蓋高鐵跟國內機場一樣,最後國內機場就是養蚊子」,這樣的作法真的相當荒謬,大家都「比照台北市規模」,造成了公務人力大膨脹!而且公務員找進來,就很難讓他走,未來會是一個大問題。

 

根據民國九十九年審計部報告統計,在五都升格之前,台灣地方縣市政府每年花在支付公教人員薪資的人事費用,就已經高達四六三二億元,這又是另一條興建高鐵的預算,占地方政府歲出的四六%,表示地方政府財政支出將近一半都被人事費用給吃掉。

 

現在六都升格後,中央人力精簡不下去,地方人數又一路的膨脹上來,不僅陳年問題沒有解決,中央、地方公務員又全面性的暴增,缺乏通盤考量的作法,讓國家人事的包袱完全無法減輕,未來過多的人力資源浪費,勢必為國家財政帶來嚴重負擔。

 

五都

 

荒謬五:行政院本部擴編  行政機關遊說立院,高階文官搶地盤

 

至於在行政院,除了部會,署、處數量因為來自各方的壓力一路上調,行政院院本部今年開始也大幅進行擴編。

 

除了將原先各業務「組」擴編為「處」外,也再增設一個多達六個科編制,人數接近百人、接近小型公司規模的「發言人室」,另外又成立了「科技會報辦公室」、「資通安全辦公室」、中部、南部、東部與雲嘉南「聯合服務中心」等。

 

其中,各地方的聯合服務中心都已設有主任,現在又在編制外,設置了「不需要公務人員資格」就可以任職的執行長及兩位副執行長,執行長比照簡任十三職等、副執行長比照簡任十二職等,由於都是編制外的人力,李應元認為,這些正副執行長根本是違章建築的黑機關。

 

另外,考試院原本把各部會的處、署等三級單位,總額由目前的八十三個縮限到五十個,但後來到了行政院,又一路加碼到變成現在的七十個,現在這規畫成立的七十個署或局,因為僧多粥少,大家都想擠進來,而出現你卡我、我卡你,互相擺不平的情況。

 

「現在許多行政機關,挾著其豐沛的行政資源,積極對立法院進行遊說,利益交換,以期在部會組織法制定中,爭取較大的編制與較高的官等,因此目前的組織改造,已經淪為各方私利角力的場所,現在幾乎是放任各部會去競逐,大家各憑本事卡位!」李應元說。

 

行政院

行政院增設一個百人編制的「發言人室」,幾乎等同一家民間小型公司,令人質疑政府為何需要這麼多人力專責政令宣導。圖為行政院「台商回台投資回流」記者會。(攝影/陳永錚)

 

荒謬六:人力配置不當  部會功能疊床架屋,忽視弱勢區塊

 

另外,高檢署旗下的特偵組、行政機關裡的政風單位、法務部定期召開的中央廉政委員會及旗下調查局、廉政署,甚至五院之一的監察院,大家的職務都是「揭弊」、「肅貪」,人力嚴重重複。

 

行政院科技會報與國科會升格後的科技部權責不清;原本外界期望很高的海洋委員會,竟然僅是由海巡署組成;甚至被裁掉的青輔會,也是連預算及辦公地點都沒更改,就原封不動地劃到教育部下面,種種的怪現象讓立委們看了直搖頭。

 

鄭麗君就表示,目前看來很多部會升格後,規模是規模,人員、預算都沒有改變,部會之間的「分拆與合併」,就像是積木或是拼圖一樣,拆開之後又放到其他部會去組合,僅是換個招牌、原地辦公。

 

前新聞局長、立委江啟臣在立院質詢時坦言,因為部會的本位主義,再加上新主管不熟悉其他部會的業務,新聞局很多業務被併到其他部會之後,就被稀釋掉了。他說「組改後很多不是效能的提升,大部分是權力還有官位的爭奪戰」!

 

面對這種部會更名後,業務內容「換湯不換藥」的怪現象,施能傑也說,這樣的組改,政府完全沒有去思考,台灣未來到底要走的是與北歐國家類似的「大政府」?還是走瑞士等國家的「小政府」作法?看不到政府未來的施政重心是什麼,完全缺乏整體的中心思想。

 

「如果這些單位從A移到B,卻什麼東西都不變,那幹麼要移撥?」江啟臣質疑,「這樣的組改到底目的在哪裡?」

 

組織與組織的分拆重組,大概需要五年的磨合期,以目前低迷的經濟情況,多位政務官私下都相當憂心,組改造成的行政混亂,將讓台灣未來付出嚴重代價。前立委吳清池甚至在質詢時不諱言地表示,「組織改造的列車開出去,將是行政災難的開始」!

 

如果官僚不會減少、財政支出不會縮小,甚至因為部會重組後的磨合,會進一步把政府的效能拖垮,那組織改革列車若真的全面啟動,可預見一場行政災難恐怕就要開始!

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