美國黑色追殺令是為了重振本土半導體製造業，更在防堵中國發展！前經濟部長尹啟銘看檯面下隱憂

2022 年8 月31 日，輝達與超微兩家無廠設計業龍頭同時宣布接獲美國政府通知停止向大陸供貨AI 高速的晶片，隨後兩家公司又獲得美國政府1 年的緩衝期。另外美國蘋果公司也在壓力之下，停止了將大陸長江存儲納入新智慧手機供應商名單。 

此期間，國際半導體產業界傳言甚囂塵上，美國政府將進一步對中國大陸採取更全面性的鎖喉政策。到了10 月7日，美國商務部工業安全局（BIS）果不其然公布了對美國出口管制條例（EAR）條文一系列的修正，配合已經公布實施的《晶片法案》，對中國大陸半導體產業進行強度更大的管制。 

美國政府公布的出口管制新規定，在半導體領域涵蓋了許多層面，預期將對大陸高科技產業發展帶來重大衝擊。厚達130 多頁的規定主要內容，包括： 

1. 受管制進口地：中國大陸與香港，澳門除外，但是鼓勵出口商和轉口商在出口澳門時，能夠盡職調查並發出警告。 

2. 受管制貨品：在商品管制清單（CCL）中以反恐和區域穩定為理由，增加：（1）特定先進計算晶片；（2）含有先進計算晶片的計算機、電子零組件；（3）開發或生產前述貨品的軟體；（4）特定先進半導體製造設備等項目。在出口該等貨品前，出口商需要向BIS 取得許可證，BIS 採用逐案審查的方案予以審批。但涉及受區域穩定理由管制的項目，BIS 在審查時是採推定拒絕（Presumption of Denial）的原則。 

3. 受管制終端用途：所有受出口管制的貨品若未取得許可，不可被用於（1）在中國大陸開發或生產特定積體電路，包括16/14 奈米以下製程或非平面（3D）電晶體結構的邏輯IC、128 層以上NAND閃存計意體、半間距18 奈米以下的DRAM 記憶體；（2）在中國大陸開發、生產特定半導體生產相關設備的設備和零組件。受管制出口的項目如被用於特定用途，出口商要向BIS 申請出口許可。 

4. 配合終端用途修正未經核實清單（UVL）：美國出口管制清單分實體清單、未經核實清單和被拒絕人清單三種。新規定在UVL 刪除了9 個實體，增列31 個新的實體，此31 個實體包括公司、研究機構和大學。此外，公布的規定也增加了兩項新規，一是在BIS提出進行查核最終用途後60 天內若未能完成核實工作，則會將涉案實體列入UVL。被列入UVL 的實體除了不再適用許可例外免於許可申請，即使是對於不需出口許可的貨品，出口商要對UVL 實體完成盡職調查，因此影響供應商與其合作的意願。另一是被列入UVL 的60 天內若仍無法完成核實，涉案實體將被列入實體清單（EL）；一旦被列入實體清單，在申請出口許可時，必須具有充分理由，否則會被推定拒絕，即BIS 會拒絕其申請。 

5. 管制範圍：對先進計算、超級計算機與實體清單中的指定實體三者擴大外國直接產品規則（FDPR）的內容，即使是在美國境外生產的特定貨品項目，如果其開發或製造直接利用了特定受美國管制的技術或軟體，該等貨品也受到美國出口管制，出口商出口前必須向美國BIS 申請出口許可證。換言之，美國本土的法規延伸到對在外國生產的產品的所謂「長臂管轄」的管制。 

6. 擴大到對「人」的管制：在新的規定中新增美國人不得支持中國大陸半導體廠商開發或生產晶片的限制。所謂的支持包括但不限於運輸、傳送、轉移特定貨品或為開發、生產特定半導體提供服務；而在此美國人泛指美國公民、永久居民、受保護個人、法人、美國境內任何人等。此消息一出，據媒體報導在大陸主要外國設備業者如：應材、科磊、科林研發、艾司摩爾等紛紛將其人員撤出大陸。根據華爾界日報的報導，上市的16 家大陸半導體公司至少有43 名高層人員是美國公民，對於陸企的許多高階主管來說，禁令可能迫使他們在工作和美國公民永久居留權之間面臨抉擇。 

依據Rodium Group Reva Goujon 等人的分析（註13），此項新的管制組合是針對幾項政策目的而設計，一是延遲大陸將高效計算晶片用於軍事；二是瞄準設計軟體與製造設備的瓶頸，急凍大陸半導體產業的發展；三是運用UVL 利於將大陸企業等實體列入實體清單；四是擴大使用FDPR，迫使外國盟友配合美國行動；五是管制標的除了貨品與終端用途，擴大到對美國人的限制，因此擴大對大陸的防堵範圍。換言之，新的出口管制對大陸的半導體及其先進應用的發展採取了全面包抄的手段，可稱是經過精心設計。 

隱藏成本與效能 

對於新的管制規定，Rodium 該項分析認為受影響的成本範圍窄，但外溢效應廣，例如可能帶來供應鏈的重組、短期價格上揚、設備業者的重大損失、相關業者對管制規定的過度反應，甚至升高管制成本等。 

實際上如果深入瞭解新規定的內容與相關的分析，大概可以獲致相當一致的看法，那就是新規定將對大陸未來半導體產業的發展帶來重大的衝擊；但是新規定將換來多高的成本付出，以及對大陸的長期防堵具有多大的效能，美國政府既無明確的交代，相關智庫學者也欠缺具體的研析。大體而言，新規定將相對產生高昂的成本包括： 

1. 半導體供應鏈產生重組，帶動下游組裝業生產基地位移。 

2. 由於市場受阻，對晶片、無廠設計、設備、材料等供應商帶來直接損失。 

3. 半導體屬於研發與資本密集產業，營收減少，減弱業者在投資與研發的能力，延緩產業創新與升級的速度，對美國科技發展帶來不利影響。 

4. 新規定仍有需多不明確的地方，例如某些先進半導體的設備亦可使用於成熟製程，對先進設備的管制是否及於該等成熟製程？一般業者為了自保多會過度反應從嚴解讀，造成更重大損失。 

5. 半導體產業以人才為本，管制對象擴及美國人員會造成多少的人才流失，並未看到美國政府的確實評估。 

6. 管制效率低落帶來高昂的成本。美國的出口管制以申請出口許可為基礎，依據日本貿易振興會的報告（註14），2021 年出口大陸的5,923 件許可申請中，通過的占67％、否決的僅9％，其餘是退件，每件平均審查時間從2017 年的37 天拉長到81 天，顯示美國政府的出口管制是勞民傷財、成效有限，而且製造了更多政商勾結貪腐的機會。 

至於新規定到底對防堵中國大陸半導體產業及其在先進領域的發展產生多少效能，將視美國政府如何執行而定： 

1. 美國政府的新管制措施都會對其企業造成重大損失，這些大企業通常透過國會遊說對行政部門施壓，因此管制規定公布後，企業隨即獲得豁免緩衝時間的案例屢見不鮮，對政策成效大打折扣。 

2. 有些管制看似相當嚴謹，但供需雙方業者會努力找尋解決或替代方案，使管制成效打上折扣。例如美國政府公布對AI 高速晶片的管制不久，業界就傳出從變更晶片設計方面找到替代方面。 

3. 美國擴大「FDPR」的使用，亦即俗稱的「長臂管轄」、「治外法權」，易遭致他國的反感或抗議。而對大陸的防堵需要盟友的合作，例如晶片四方聯盟，在美國未能創造大利之下，盟友未蒙其利反受其害，且盟友之間存在產業競爭關係，此種管制措施究竟能維持多久，令人懷疑。 

作者簡介_尹啟銘

1952年生於台灣台南市安南區鄭成功登台處。畢業於國立交通大學工學院計算與控制系，國立交通大學管理科學研究所碩士、國立政治大學企業管理研究所博士。曾任經濟部長、經濟部工業局長、行政院政務委員、行政院經濟建設委員會主任委員，現任兩岸企業家峰會祕書長。

本文摘自天下文化出版《晶片對決：台灣經濟與命運的生存戰》